Государственные программы на региональном уровне. Методика разработки региональных целевых программ

Реформирование российской экономики сопровождается глубоким и затяжным сокращением производства, распадом хозяйственных и территориальных связей, дроблением исторически сложившихся производственных и народнохозяйственных комплексов, резким снижением уровня ее научно-технического потенциала. Наблюдается абсолютное и относительное падение эффективности российской экономики, возрастающее снижение ее роли в мировом хозяйстве, конкурентоспособности ее продукции в наиболее динамичных секторах производства. Если принять за основной критерий уровня экономического развития размеры ВНП (валовой национальный продукт) на душу населения, то российская экономика, еще недавно претендовавшая на роль лидера, входит в ряд слаборазвитых стран мира. Упадок российского производства происходит на фоне ускоряющейся научно-технической революции в ведущих странах Запада и Востока. Кризис российской экономики и научно-технического развития, ее структурная перестройка серьезно затянулись. Конкуренты быстро продвигаются вперед, занимают освободившиеся от России товарные и технологические «ниши» и делают все возможное, чтобы затянуть выход российской экономики из кризиса.

В этих условиях процесс экономического реформирования необходимо приблизить прежде всего к решению проблем стабилизации производства и повышения его эффективности, создания принципиально новой инвестиционной политики, использования природного и научно-технического потенциала в соответствии с его местом и значением в мировом хозяйстве. Необходимо создавать институты и механизмы, которые бы придавали экономическим преобразованиям нужную направленность, увязывали их с интересами развития производства России и ее регионов, выявляя на первых порах ключевые и приоритетные «точки роста», на основе которых возможно глобальное прогрессивное развитие всех сторон жизни России.

Одной из важнейших форм организации государственной региональной политики в этих условиях становятся федеральные и региональные целевые программы . Они могут быть классифицированы по следующим типам:

– президентские . Это и социальные (программы молодежи, ветеранов и др.), и экономические (программа поддержки военнослужащих, уволенных в запас и др.). Все они находятся под контролем Президента РФ;

– федеральные . В ходе выполнения Программы Правительства Российской Федерации в области экономических реформ определилась необходимость в разработке и реализации федеральных программ экономического и социального развития геополитических регионов России (Курильские острова, Калининградская область), регионов, пострадавших в результате ядерной радиации, развитие депрессивных районов (Север, Республика Тува, Республика Калмыкия и др.), районов, отстающих в своем развитии от других регионов России, районов с особыми экологическими условиями (Тверская, Тульская области, район Кавказских Минеральных Вод и др.);

– региональные . Получила развитие система программ, разрабатываемых и утверждаемых субъектами Российской Федерации, финансируемых за счет их бюджетов, а также за счет привлечения средств предприятий и предпринимателей, кредитов и иностранных инвестиций. Разрабатываются многими субъектами Федерации специальные социальные программы, в том числе по возрождению репрессированных групп населения, исторических ценностей России, национально-культурных общин и др.;

– межрегиональные. Субъекты Федерации могут эффективно использовать предоставленные им права для координации на их территории строительства объектов совместной с другими владельцами собственности, при решении общих задач научно-технического, экологического, ресурсного направлений развития. Вместе регионам значительно легче справляться с экстремальной обстановкой, решать стратегические цели, требующие больших средств и времени.

При подготовке и реализации программ учитываются особенности региональной инвестиционной политики, способствующие структурным преобразованиям, ускоряющим выход из кризисной ситуации, выравниванию уровней социального развития регионов, реабилитации зон экологического бедствия.

Среди механизмов реализации федеральных и региональных целевых программ все большее значение приобретают финансовые региональные фонды (научно-технического развития, социальной поддержки населения, регионального развития и др.) направленные на конкретные цели, под которые правительствами субъектов Федерации будут выделяться специальные средства на решение отдельных приоритетных социально-экономических или научно-технических задач, а также межрегиональных проблем, имеющих приоритетное значе-ние для нескольких субъектов Федерации одновременно.

Первое время Правительство РФ активно использовало преимущества программного подхода в структурной политике регионов. К сожалению, система финансирования не была адекватной широкому привлечению средств местного бюджета, предпринимательских структур и кредитов на возвратной основе. Более того, количество программ не совпадало с финансовыми возможностями федерального и региональных бюджетов. Этот разрыв с каждым годом увеличивался.

Иногда у общественности создается впечатление, что в настоящее время ущемляются интересы отдельных регионов или отраслей народного хозяйства. В этой связи следует отметить, что эти регионы и отрасли относительно благополучны – не по отношению к себе самим 10–15 лет назад, а по отношению к другим регионам и отраслям сегодня. Почти по 30 субъектам Федерации и по приоритетным отраслям приняты либо Указы Президента РФ, либо Постановления Правительства о мерах поддержки и развития, либо приняты целевые федеральные программы.

Обострение региональных проблем – во многом результат злободневных, преходящих причин. Это и крушение тоталитаризма с его сверхцентрализацией управления и стихийным перераспределением управленческих функций, и развал экономики и межрегиональных хозяйственных связей, и перевод национального вопроса в территориальный аспект, и попытки некоторых политиков использовать различные региональные или отраслевые проблемы в своих корыстных интересах, политическая суверенизация регионов, искажение экономических интересов регионов или отраслей, местнические интересы отдельных ведомств, периодический и спонтанный передел национального общественного богатства региона между федеральными, региональными и местными структурами власти и коммерческими акционерными (совместными) группировками.

Отсутствие достаточных финансовых и материальных ресурсов заставило Правительство Российской Федеpации в инвестиционных программах 1995–1997 гг. значительно уменьшить капитальные вложения в развитие не только базовых отраслей экономики страны, но и регионов России.

В этих условиях применение методов программного планирования следовало пересмотреть. Во-первых, финансирование следовало сосредоточить на приоритетных направлениях развития национальной экономики, которые прежде всего связаны с национальной безопасностью России. Это относится к отраслям, определяющим научно-технический прогресс, а также к базовым отраслям экономики России. Во-вторых, это касается территориальных программ социально-экономического развития. Они должны решаться в основном за счет собственных источников субъектов Федерации и регионов.

Многие федеральные социально-экономические программы неполно учитывают национально-этнические проблемы возрождения и развития отдельных народностей и национальных меньшинств.

Большинство федеральных и региональных программ одного направления разобщены между собой в силу принадлежности большому числу заказчиков и разработчиков. Каждый из них определяет самостоятельное развитие и систему мероприятий, реализующих их собственные программы. В результате распыляются федеральные ресурсы на их выполнение.

Комплекс целевых программ по направлению «Наука», многие федеральные программы, такие как «Социальная защита пожилых людей»; «Переселение», «Социальная поддержка инвалидов», «Федеральная миграционная программа» и ряд других социально-экономических, культурных и экологических программ федерального и регионального значения должны, на наш взгляд, курировать Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративных отношений, согласовывая с ним мероприятия и этапы реализации указанных программ.

Обращает на себя внимание тот факт, что крупнейшие федеральные программы по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных происшествий, заказчиком которых являются несколько региональных администраций, министерств и ведомств, не вызывают сомнений в федеральных приоритетах финансирования. Однако необходима детальная их проработка со стороны Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, которое должно максимально учесть интересы наций и этнических групп.

В Положении о Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике указано, что оно осуществляет единую методологическую политику в области национальных отношений и реализует ее с помощью разрабатываемых целевых федеральных и региональных программ. Эта функция министерства продолжает расширяться, что нашло отражения в Положении Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям.

Необходимо заострить внимание на финансировании федеральной программы «Россияне в ближнем зарубежье». Приоритетность данного программного направления определяется геостратегическими и внутриполитическими интересами Российской Федерации. Речь идет о судьбах 25 миллионов этнических россиян, живущих в странах ближнего зарубежья, защите их гражданских прав и сохранении национального менталитета, а также упрочении социальной и политической стабильности в России, где «русский фактор» играет существенную роль.

Обостряются не только этнотерриториальные и этноконфессиональные проблемы народов России, но и этноэкологическая проблема, связанная с использованием национальных и этнических территорий под индустриальное развитие. В связи с этим необходимо предусмотреть создание и разработку межрегиональных программ «Духовное возрождение народов России», «Этноэкологические проблемы Российской Федерации», «Этноэкологические проблемы возрождения народов России» и т.д.

В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям министерство выполняет функции, направленные на решение основных задач по подготовке и осуществлению государственной политики федерализма, совершенствованию национально-государственного и административно-территориального устройства, развитию местного самоуправления и государственной политики Российской Федерации.

На него возлагаются обязанности:

– выступать в установленном порядке в качестве государственного заказчика по федеральным целевым программам;

– рассматривать предложения субъектов Федерации о выделении им дотаций, субвенций и других бюджетных и внебюджетных средств и принимать совместно с Минфином России соответствующие решения;

– осуществлять организацию и проведение экспертиз целевых проектов и программ, имеющих важное социально-экономическое межрегиональное и региональное значение, и готовить предложения Правительству Российской Федерации о целесообразности их реализации.

Механизм реализации региональной политики государства, в том числе и финансирование региональных программ федерального уровня, в настоящее время осуществляется разными министерствами и ведомствами Российской Федерации. Их позиции относительно технологии финансирования федеральных программ развития регионов существенно различаются. Минфин России считает, что финансирование этих программ должно осуществляться за счет средств регионов, которые являются государственными заказчиками этих программ. В свою очередь, Минэкономики России предлагает порядок, предусматривающий двухканальную систему: федеральный бюджет и частичное финансирование за счет собственных средств региона.

Министерство экономики и Министерство финансов Российской Федерации рассматривают возможности финансирования разработок федеральных программ развития отдельных регионов России за счет средств федерального бюджета, руководствуясь старой технологией принятия решений.

В то же время ряд субъектов Российской Федеpации (в основном национальные образования) выносят предложения о выделении отдельной строкой в бюджете всех средств, направляемых для данного региона. Видимо, эта тенденция будет преобладать.

Одним из главных итогов первого периода реформ (1992–1995 гг.) стало нарастание межрегиональных диспропорций, крайне неравномерный ход экономической реформы по регионам страны, уменьшение возможностей государственной поддержки не только базовым, но и другим отраслям экономики, а также регионам, нуждающихся в федеральной помощи.

Причин низкой социально-экономической эффективности рыночных реформ в России достаточно много. Среди них можно выделить прежде всего отсутствие стратегии программного социально-экономического и структурного развития страны.

Оказание помощи регионам неразрывно связано с развитием отдельных отраслей народного хозяйства и социальной сферы Российской Федеpации в целом. Одной из причин негативных тенденций в экономике России является отсутствие координации федеральных, региональных, отраслевых и социальных целевых программ.

Заказчиками и разработчиками программ выступает множество министерств, ведомств, администраций субъектов Российской Федеpации и администраций отдельных районов. Это приводит к распылению средств федерального бюджета, дублированию, возможности получения отдельными регионами больших средств по сравнению с другими, ослаблению контроля федеральных органов за централизованными ресурсами и в некоторой степени подрыву проведения региональной политики.

Анализ результатов финансового исполнения федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета, за последние годы подтверждает этот вывод.

Министеpству Российской Федеpации по делам национальностей и федеративным отношениям не удалось получить финансирование на разработку концепций или проектов программ и через Миннауки России. Поэтому бюджетное финансирование было предусмотрено только для продолжавшихся программ Госкомсевера Российской Федерации, социально-экономической поддержки российских немцев, экономического и культурного возрождения российского казачества и некоторых других, причем при значительном уменьшении средств для их финансирования. Например, под программу поддержки российских немцев было предусмотрено выделить из государственного бюджета 506 млрд руб. Вначале эта сумма была урезана Минфином РФ до 39,1 млрд руб. (7,7% от заявленной суммы). Фактически в планируемые сроки было перечислено 6 млрд руб. В результате заморожены стройки в районах Поволжья, Сибири и других регионах.

Трудности разработки целевых федеральных программ и особенно их исполнения связаны, главным образом, с отсутствием источников финансирования и необходимой нормативно-правовой базы, обеспечивающей участие коммерческих и других негосударственных организаций.

Разработка эффективной целенаправленной программы развития России невозможна без учета всего многообразия факторов, определяющих жизнь страны. Это географические особенности страны: огромная территория, суровая природа, контрасты размещения освоенной части страны и населения, сложность территориальной структуры по типу центр – периферия; и преходящие особенности предыдущего развития: гигантизм и гиперконцентрация производства, гиперспециализация регионов и наличие образований вроде «закрытых» городов, особых промышленных, аграрных, научных зон и поселков, промышленных узлов, сращивание производства с социальной сферой, и, наконец, территориальные контрасты во всех сферах: национальной, хозяйственной, социальной и даже политической.

Одним из существенных факторов подъема экономики регионов России является оказание им существенной федеральной материальной и финансовой помощи. В условиях командно-административной экономики этот вопрос решался Госпланом СССР простым перерас-пределением финансовых средств. В настоящее время, во-первых, отсутствует Госплан, во-вторых, в государственном бюджете (при условии его секвестрирования) отсутствуют средства на стратегические национальные программы, не говоря о региональных.

Правительство РФ, чтобы осуществить поддержку субъектов Федерации в их социально-экономическом развитии, пытается их классифицировать, а затем дифференцированно оказывать государственную помощь особо нуждающимся. Вот когда появляется термин «депрессивный регион».

Вопрос помощи депрессивным регионам приобретает проблемный характер по ряду причин. Во-первых, в разряд депрессивных регионов прежде всего попадают регионы, где произошли природные экологические и технологические катастрофы: землетрясения, радиационные взрывы и заражения, нефтяные, химико-технологические катаклизмы. Во-вторых, из-за отсутствия нормативно-правового обозначения депрессивных регионов нельзя точно определить принципы принадлежности их к таковым. В-третьих, цели и задачи оказания поддержки или стратегической помощи определяются в условиях формирования рыночных отношений и вызванной ими структурной перестройкой, что вызывает необходимость моделировать прогностический и ситуационный подходы к формированию и определению этапов, конкретных целей помощи регионам, попадающим в разряд депрессивных. В-четвертых, сумма средств, выделенных федеральными властями для оказания поддержки депрессивным регионам, имеет принципиальное значение при выборе объектов регионального инвестирования. С одной стороны, решение этих проблем методами равного распределения материально-финансовых средств среди нуждающихся регионов может привести к их распылению и неэффективному использованию. С другой, – к недовольству относительно «благополучных» регионов федеральными органами исполнительной власти.

Для решения проблем, связанных с депрессивными регионами, необходима:

– разработка концепции федеральной поддержки депрессивных регионов с учетом мнений министерств и ведомств, субъектов Федерации;

– подготовка проекта федерального закона о поддержке депрессивных регионов с закреплением критериев и процедуры их отбора;

– формирование источников, объемов, сроков и механизма финансирования программы поддержки депрессивных регионов;

– определение депрессивных регионов, получение от глав исполнительной власти этих регионов собственных программ выхода из кризиса, включая предложения по государственной поддержке намечаемых мероприятий и механизму их реализации с необходимыми расчетами и обоснованиями;

– создание фонда поддержки депрессивных регионов и зон межнациональных конфликтов, источниками финансирования которого был бы не только федеральный бюджет, но и обязательные отчисления всех субъектов Российской Федеpации;

– разработка методических указаний по формированию и реализации программ вывода этих регионов из кризиса.

Таким образом влияние большого количества факторов на программный подход к управлению социально-экономическими процессами требует их учета при формировании механизма регулирования возникающих ситуаций.

В первую очередь, на наш взгляд, чтобы снять негативные последствия программного управления экономикой, необходимо создать Координационный центр, что позволит преодолеть многие организационные ошибки. С его помощью можно:

– избежать дублирования в управлении материально-финансовыми ресурсами страны;

– выделить и обосновать приоритетные финансовые потоки, инвестиционную и структурную политику, которые в настоящее время не имеют федеральной концепции, так как «рассыпаны» по регионам и субъектам Федерации;

– преодолеть лоббирование в экономике;

– создать реальную возможность альтернативного и многовариантного подхода при выборе исторических, федеральных и региональных приоритетов;

– обосновать и поддерживать специализацию регионов в соответствии с их историческими, научно-техническими, природными, этническими и другими особенностями развития;

– ориентировать государственные и коммерческие предприятия на производство материальных благ, как средств производства, так и предметов потребления.

Проект закона « О федеральных целевых программах», подготовленный Комитетом Совета Федерации по вопросам экономической реформы, собственности и имущественным отношениям, несмотря на необходимость, до летних каникул 1997 г. не рассматривался Парламентом России.

Необходимость формирования целевых федеральных программ обусловлена рядом обстоятельств. В первую очередь это касается процесса экономического реформирования в России. Этот процесс следует приблизить прежде всего к решению проблем стабилизации производства и повышения его социально-экономической эффективности, созданию принципиально новой инвестиционной политики, использованию природного и научно-технического потенциала в соответствии с его местом и значением в мировом хозяйстве. Необходимо создавать институты и механизмы, которые бы придавали экономическим преобразованиям нужную направленность, увязывали их с интересами развития производства России и ее регионов, выявляя на первых порах ключевые и приоритетные «точки роста», на базе которых возможно глобальное прогрессивное развития всех сторон жизни России.

Проект закона Российской Федерации «О федеральных целевых программах» после первых парламентских чтений нуждается в серьезной доработке. Необходимо отметить, что несмотря на актуальность указанного закона следует особенно внимательно подойти к классификации целевых программ, поскольку она связана с приоритетами финансирования и этапами их реализации. Более того, на наш взгляд, нужно сначала определить стратегию всего комплекса программ по социально-экономическому развитию России и только затем выделять «точки роста» или экономические «ниши», куда следует направлять инвестиционные вложения.

Наличие иерархических принципов классификации программ приводит к повышению статуса одних и понижению других программ, что в конечном счете повлияет на порядок финансирования и ответственность исполнения. Число программ должно быть минимальным. Одновременно регулирующее значение Минэкономики России должно быть абсолютным, т.е. выполняющим роль планового органа макроэкономических процессов. В настоящее время этого нет, следовательно, нельзя гарантировать, что без этого органа целевое программирование может быть успешным. К сожалению, функцию планирования социально-экономического развития России Минэкономики РФ пока осваивает с большим трудом.

Для повышения эффективности программных методов работы Министерству экономики Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации необходимо пересмотреть порядок разработки и финансирования федеральных программ, реализуемых в регионах. Прежде всего необходимо определиться с координатором программ. По нашему мнению, Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям должно являться координационным центром региональной политики и обеспечивать федеральные приоритеты во взаимодействии с субъектами Федерации и другими организационными образованиями. Оно же должно обеспечивать многоканальную систему финансирования федеральных программ, реализуемых в регионах, в составе которой должны быть бюджетные средства, фонд поддержки социально-экономического развития региона и другие инвестиционные фонды.

По логике формирования и реализации федеральных программ Министерство финансов РФ должно выполнять функцию «кассира», выдающего по распоряжению Правительства РФ необходимые средства. Мы же зачастую встречаемся с фактами финансирования федеральных программ (даже президентских), когда Минфин России сам решает кому и сколько дать или задержать выплаты. Поэтому можно наблюдать странную ситуацию, когда главы администрации субъекта Федерации выпрашивают у Минфина РФ деньги на реализацию программ, по которым Правительство приняло соответствующее решение и определило этапы финансирования.

Думается, что вся стратегия реализации программ в регионах должна быть сосредоточена в Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям. Соответственно оно должно осуществлять организацию экспертной работы в области социально-экономического развития регионов России, а также разработку концепции социально-экономического развития регионов России.

Необходимо упорядочить процесс формирования и реализации программ, обращая особое внимание на решение первоочередных проблем, вносимых для программного решения, привлечение прежде всего внебюджетных средств, средств бюджетов субъектов Российской Федеpации и местных бюджетов для реализации программ в увязке с ограниченными размерами централизованных финансовых средств.

Централизованное финансовое обеспечение федеральных программ отнюдь не исключает многоканальной системы финансирования федеральных программ в регионах, в составе которой будут и бюджет, и финансы региона, и различные инвестиционные фонды. В то же время считаем целесообразным сосредоточить экспертную работу, а также разработку концепции социально-экономического развития регионов России в ведении Миннаца РФ.

Следует продолжить развитие системы программ, разрабатываемых и утверждаемых субъектами Российской Федерации, финансируемых за счет их бюджетов, а также за счет привлечения средств предприятий и предпринимателей, кредитов и иностранных инвестиций. Многими субъектами Федерации разрабатываются специальные социальные программы, в том числе по возрождению репрессированных групп населения, исторических ценностей России, национально-культурных общин и др.

При подготовке и реализации программ и в дальнейшем учитывать особенности региональной инвестиционной политики, способствующие структурным преобразованиям, ускоряющим выход из кризисной ситуации, выравниванию уровней социального развития регионов, реабилитации зон экологического бедствия.

Разработка региональных программ – целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей регионов различных уровней.

Типовая структура программы включает: характеристику проблемы, основные цели и задачи, систему мер, ресурсное обеспечение, механизм реализации, организационный аспект, способы управления и контроля за ходом ее реализации, а также оценку ожидаемой эффективности и социально-экономических последствий от реализации программы.

Для федеральных программ также разрабатываются паспорт программы, технико-экономическое обоснование, бюджетная заявка (для программ, финансируемых из бюджета).

Решение крупномасштабных межотраслевых (отраслевых) и региональных проблем, как правило, связано с разработкой и реализацией федеральных целевых программ, которые следует рассматривать в качестве одного из средств структурной и региональной политики государства.

Разработке федеральных и региональных программ в промышленности предшествует отбор проблем (целей), включающий обоснование необходимости их решения на федеральном или региональном уровнях. Особое внимание при выборе и ранжировании проблем (целей) по приоритетности обращается на значимость; сложность их решения традиционными методами; невозможность использования формирующегося механизма рыночного саморегулирования; невозможность концентрации ресурсов и требование координации деятельности многочисленных территориальных органов управления и заключения межрегиональных экономических соглашений. (Приложение 6)

Программы, разрабатываемые на любом уровне управленческой иерархии, должны содержать: а) перечень основных, решаемых ею задач; б) совокупность и последовательность мероприятий, с помощью которых она реализуется; в) расчет прямых и косвенных (сопряженных) затрат всех основных видов используемых при осуществлении этих мероприятий ресурсов; г) распределение заданий по срокам и исполнителям.

Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации (далее - региональные программы) в отличие от федеральных целевых программ разрабатываются и реализуются субъектами Российской Федерации, которые сами определяют цели и задачи таких программ, порядок их разработки и механизм реализации. Утверждение указанных программ осуществляется в соответствии с п. «г» п. 2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года.

Областной закон от 01.01.2001 г. N128-03 «О прогнозировании социально-экономического развития Новгородской области » определяет цели и содержание системы прогнозов социально-экономического развития Новгородской области, а также общий порядок их разработки. В статье 4 («Прогнозирование социально-экономического развития Новгородской области на краткосрочную перспективу») настоящего закона говорится: «Администрация Новгородской области одновременно с разработкой прогноза социально-экономического развития на краткосрочную перспективу с учетом бюджетных заявок формирует перечни областных целевых программ социально-экономического развития области, намеченных к финансированию за счет бюджетных средств на предстоящий год. Перечни финансируемых областных целевых программ содержат отраслевые программы по узловым проблемам, требующим приоритетной концентрации финансовых ресурсов и гарантированного обеспечения. В приложениях 3 и 4 приведены перечни федеральных и областных целевых программ на 2003 год.

Распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 года N 800-р был одобрен Типовой макет программы экономического и социального развития субъекта РФ, который носит рекомендательный характер. Главное его назначение – обеспечить определенное методологическое единство региональных программ и взаимоувязанность их с целями государственной стратегии экономического и социального развития.

Программная разработка решения проблем на уровне региональных программ производится в соответствии с прогнозом социально - экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально - экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

В региональных программах учитываются цели социально-экономического развития соответствующего региона, направления структурной и научно-технической политики, законодательных и институциональных преобразований, прогнозы развития региональных и общегосударственных потребностей, результаты анализа экономического , социального и экологического состояния субъекта Российской Федерации и страны в целом, а также международные договоренности.

Можно выделить следующие основные этапы разработки целевых программ.

Выбор объекта программы . Это важнейшая стадия, предшествующая разработке программы и во многом предопределяющая ее успех. Нужно исходить из нескольких критериев при выборе объекта: он должен представлять стратегический приоритет, обеспечивать перелом траектории движения данного объекта; программа не должна носить слишком широкий характер, охватывая план развития целой отрасли, но и не быть чрезмерно узкой, не обеспечивая прорыва.

Структуризация программы, определение подпрограмм, блоков проектов и отдельных проектов. Проект – это основной кирпичик, из которого строится программа. Он должен обеспечить определенный программный результат. При этом определяется набор первоочередных проектов, их выполнение распределяется по годам реализации программы с учетом значимости для конечного результата имеющихся ресурсов.

Оценка ресурсов (прежде всего на НИОКР и инвестиций), необходимых для выполнения проектов, подпрограмм и программы в целом, возможных и условий их поступления (собственные средства, кредиты, выпуск акций, бюджетная поддержка и т. п.). Недостаток ресурсов может потребовать уточнения состава проектов, мероприятий и целей программы.

Маркетинговые исследования, определение возможного объема выпуска, цен и эффективности программных продуктов, сроков окупаемости проектов, подсистем и программы в целом. Заведомо убыточные проекты и программы исключаются. Может возникнуть ситуация, когда по результатам расчетов придется решать вопрос, стоит ли браться за неэффективную программу.

Создание целевых оргструктур для выполнения программы, подготовка кадров. Обычно создается целевая оргструктура для реализации программ (консорциум , холдинг, финансово-промышленная группа и т. п.). По каждой подпрограмме, а также по каждому проекту определяются заказчик, научный руководитель (генеральный конструктор) и директор. Целесообразно организовать обучение менеджеров проектов, подпрограмм, программы.

Контроль и приемка работ. Необходимо осуществлять внепрограммный контроль за ходом и результатом выполнения программы, с тем чтобы своевременно внести в нее коррективы, проводить приемку каждого законченного проекта, подсистемы, каждой очереди программы, сопоставляя полученные результаты с заданными целями и проектом. Это усилит ответственность за эффективность использования выделенных на программу ресурсов.

Разработка и реализация целевых программ осуществляется на основании «Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденного постановлением Правительством Российской Федерации от 26.06.95 № 000.

Организатором разработки федеральных целевых программ выступают федеральные органы исполнительной власти. Правительство Российской Федерации определяет порядок разработки и реализации федеральных целевых программ. Разработка федеральных целевых программ в первую очередь должна предусматривать:

· решение приоритетных социально-экономических, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач;

· согласование ресурсов в целях их наиболее эффективного использования;

Отдельные мероприятия могут потребовать дополнительного технического обеспечения или целенаправленного финансирования. Все эти условия должны быть указаны в перечне мероприятий, иметь соответствующие обоснования и расчеты.

Важнейшим разделом программы является описание механизма ее осуществления. Этот раздел включает:

· стимулирование (перечень льгот) выполнения заказов на поставку продукции и выполнения работ (услуг) для государственных нужд;

· перечень мер по организации управления реализацией программы (выбор головного заказчика и ответственного разработчика программы, назначение руководителя программы, выбор членов координационного совета, осуществляющего контроль за ходом реализации программы в соответствии с сетевым графиком);

· контроль за ходом выполнения программы в соответствии с утвержденным планом, этапами и финансированием реализации региональных программ в промышленности;

· увязка сроков поступления средств на финансирование программы из различных источников (федеральный бюджет, внебюджетный фонд, иностранные и частные отечественные инвестиции, взносы участников программы - министерств, ведомств, территориальных образований, городов, предприятий, государств - членов СНГ (на основе долевого участия), кредитов и отчислений от прибыли предприятий);

· оценка ожидаемых социально-экономических и экологических последствий задержки хода реализации программы и выработка своевременных рекомендаций по предотвращению нарушения сроков решения проблемы.

Несмотря на важность этого раздела, часто раздел о механизме реализации программы заменяется перечнем мероприятий, нацеленных на достижение намеченных результатов, или сводится к перечислению функций органа управления программой. Программы, в которых находят отражение конкретные экономические регуляторы, встречаются редко. И практически нет программ, где эти регуляторы увязывались бы с целевыми установками. Это обстоятельство является одной из причин, по которой большинство программ реализуется с нарушением сроков.

Поэтому рекомендуемые в ходе реализации программы экономические регуляторы должны быть предварительно оценены с точки зрения их совместимости с уже действующими на конкретной территории экономическими регуляторами. В противном случае несовместимые наборы экономических регуляторов могут изменить цель и сферу применения предусмотренного в программе метода регулирования и привести к неожиданному для разработчиков программы результату.

I - выбор приоритетных проблем (целей), требующих программного решения;

II - разработка методов регулирования и стимулирования выполнения целевой программы (осуществляется под каждую проблему, цель или подцель);

III - оценка социально-экономических последствий нарушения сроков реализации целевой программы (в соответствии с разработанным под данную программу «деревом» целей);

IV - оценка результатов решения проблем в предусмотренные программой сроки (с учетом оценки «недополученного» в срок эффекта от решения проблемы).

Из этого следует, что кроме увязки целей, сроков, объемов финансирования, мероприятий и организационных мер на каждом этапе реализации целевой комплексной программы, целесообразно под каждую цель, подцель и задачу предложить конкретный административный или экономический регулятор, который стимулирует реализацию того или иного задания. В противном случае невыполнение какой-либо цели или подцели ставит под сомнение достижение намеченного эффекта. В результате от одного этапа реализации программы к другому будет нарастать показатель упущенной выгоды , что в конечном итоге повлияет на сроки выполнения программы. Игнорирование этого фактора (наряду с недофинансированием принятых программ) дискредитирует программный метод.

Другой причиной нарушения сроков реализации программ является нехватка финансирования. Опыт разработки и реализации целевых программ свидетельствует, что ни одна официально принятая программа никогда не финансировалась в объеме, первоначально предусмотренном соответствующими законодательными и правительственными документами.

Для увязки организационных мер и экономических регуляторов с этапами реализации программы используется модель-схема (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Сопоставимость организационных мер и экономических регуляторов реализации программы

На базе этой модели можно разработать график увязки всех стадий разработки и реализации программы между собой и четко сформулировать цели и задачи как для исполнителей программы, так и для ее заказчиков. Это позволит строго контролировать последовательность как разработки, так и реализации выполнения всех подпрограмм. В результате использования такой модели повысится результативность работы «дирекций программы», которые смогут приступить к ее реализации сразу же после ее утверждения.

Разработка комплексных целевых программ направлена на обеспечение тесного взаимодействия и сочетание отраслевого и территориального аспектов, преодоление ведомственных барьеров при обеспечении развития территорий региона.

Методика разработки региональных целевых программ подготовлена в рамках регионального проекта «Оценка эффективности федеральных и региональных целевых программ» (Новгородская область, г.).

Факультет экономики и управления

Кафедра государственного и муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Исследование социально-экономических и политических процессов»

Реализация областных целевых социальных программ

Аннотация

В курсовой работе «Реализация областных целевых социальных программ» были рассмотрены вопросы реализации целевых социальных программ на примере ОЦП «Социальное развитие села до 2013 года».

Структура данной работы выглядит следующим образом.

В первой главе рассмотрены специфика, методика и механизм реализации региональных целевых программ.

Во второй главе рассказал об областной целевой социальной программе «Социальное развитие села до 2013 года», произвёл анализ реализации областной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года».

В третьей главе рассмотрены проблемы реализации Областной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года» и даны некоторые рекомендации по её совершенствованию.

Работа выполнена печатным способом на 40 страницах с использованием 14 источников, содержит 4 таблиц и 11 рисунков.

Annotation

In term paper "Implementation of targeted social programs addressed issues of targeted social programs to the example of "Social development of the village until 2013."

The structure of this paper is as follows.

In the first chapter the specifics, the methodology and mechanism for the implementation of regional programs.

In the second chapter described the regional target program "Social development of the village up to 2013", has made analysis of the implementation of the regional target program "Social development of the village until 2013."

In the third chapter the problems of implementation regional target program "Social development of the village up to 2013" and provides some recommendations for improvement.

The work was printed way to 40 pages with 14 sources, with 4 tables and 11 figures.

Соджержание

Введение

Заключение

Введение

В основе решения наиболее актуальных проблем социально -экономического развития региона должны лежать программы развития социальной сферы, которые являются составной частью (подсистемой) общей системы региональных целевых программ развития экономики региона. В условиях ограниченности финансовых ресурсов становится особенно важным так называемый социальный контроль за инвестициями со региональных органов власти. Осуществление такого контроля в регионе как раз и подразумевает отбор программ исходя из социального стандарта региона как главного критерия их эффективности. Предпочтение должно отдаваться тем программам, которые направлены на решение проблем в сферах наибольшего отставания.

Практика показывает, что региональное экономическое и социальное развитие можно стимулировать разнообразными взаимосвязанными воздействиями в различных областях, со многими целями, самыми различными участниками. Одновременно проявляется тенденция изменения содержания, задач и функций планирования.

Актуальность темы исследования заключается в том, что в современных условиях формирование и реализация программ социально -экономического развития в регионе становится действенным инструментом регионального регулирования и планирования. Формирование региональных программ социально-экономического развития сегодня наиболее актуальное и перспективное направление программно-целевого планирования в России, так как поддержание необходимых территориальных пропорций в экономике, недопущение чрезмерной дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития, обеспечение эффективного функционирования общероссийского рынка являются важнейшими аспектами модернизации российской экономики и ее устойчивого развития.

Объектом исследования данной работы является Курская область.

Предметом исследования является реализация областных целевых социальных программ в регионе.

Целью курсовой работы является анализ реализации областных целевых социальных программ в регионе, на примере конкретной программы.

В курсовой работе ставились и решались следующие задачи:

1) изучить специфику региональных программ;

2) рассмотреть методику разработки региональных целевых программ;

3) рассмотреть механизм реализации целевых программ;

4) изучить областную целевую программу «Социальное развитие села до 2013 года»;

5) провести анализ реализации областной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года»;

6) выявить проблемы и перспективы ОЦП «Социальное развитие села до 2013 года».

Информационной базой работы послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, статистические данные Росстата, Правительство Курской области, законы Курской области, материалы периодической печати и официальных сайтов органов государственной власти Российской Федерации, материалы периодической печати, научные труды известных авторов.

1 Специфика, методика и механизм реализации региональных целевых программ

1.1 Специфика региональных программ

В условиях неравномерного социального и экономического положения регионов, потребности освоения природных ресурсов, поддержания экологического равновесия, совершенствования территориальной структуры, обеспечения занятости населения необходимо использование новых эффективных методов воздействия на экономику. Среди них - программноцелевой подход, позволяющий квалифицированно и надежно в сжатые сроки решать стратегические проблемы развития отдельных регионов в рамках единой региональной политики государства .

Региональные программы - это разновидность целевых комплексных программ, служащих инструментом регулирования и управления экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем .

Конкретные региональные программы могут быть классифицированы в соответствии с рисунком 1.

Рисунок 1 - Классификация региональных программ

Специфика региональных программ состоит в том, что они формируются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, вытекает из общегосударственных и территориальных интересов.

Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона, единицы административно-территориального деления РФ. Управление проектированием и реализацией региональных программ обеспечивается структурами исполнительной власти региона. Финансирование региональных программ осуществляется, в основном, за счет субсидий государства. Другими источниками являются иностранные инвестиции, частные капиталовложения.

По сравнению с государственными, региональные программы отличаются небольшими объемами работ и ресурсных затрат и обладают: целевой направленностью, точной адресностью, ограниченными временными интервалами, и увязываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой России.

Механизм реализации региональных программ вписывается в комплекс хозяйственно-рыночных отношений региона и систему общероссийского рынка. Основные задачи региональных программ отображены на рисунке 2.

Рисунок 2 - Основные задачи региональных программ

Региональные программы должны разрабатываться не для всех, а только для ограниченного числа проблемных территорий. В отличие от большинства других средств федеральной региональной политики, они нацеливаются на решении не столько текущих (тактических), сколько стратегических задач регионального развития, имеющих общегосударственное значение. Для одних регионов это может быть реструктуризация экономики, для других - преодоление хронической отсталости, активизации полюсов роста, освоение новых природных ресурсов и т.д. Программы создают региональным и федеральным властям долговременные ориентиры для их повседневной управленческой деятельности.

В СССР был накоплен значительный опыт разработки государственных региональных программ: Урало-Кузнецкий комбинат, Ангаро-Енисейская проблема, Западно-Сибирский нефтегазовый комплекс и др. Научные основы построения таких программ в значительной мере сохраняют свое значение и в настоящее время. Однако условия реализации разрабатываемых программ теперь качественно иные: отсутствие централизованного планирования и управления, множество собственников и рыночная среда, открытость экономики, возросшая роль региональных и местных властей.

Инициаторами разработки федеральных программ регионального развития чаще всего выступают администрации субъектов федерации. Обоснования предлагаемой программы включают формирование важнейших проблем, требующих программной проработки, анализ причин их возникновения, оценку возможной социально - экономической эффективности программы, потребностей в ресурсах и возможных источников их осуществления, рекомендации о составе государственных заказчиков, разработчиков и исполнителей программы. Проект программы должен включать пункты, отображённые на рисунке 3.

Рисунок 3 - Основные пункты, которые включает проект программы

В процессе подготовки программы разрабатывается концепция, различные сценарии и прогнозы, применяются разнообразные аналитические методы.

После завершения разработки проекта программы госзаказчик организует согласование предусмотренных в нем мероприятий и источников финансирования с федеральными министерствами и ведомствами, органами власти субъектов федерации, предпринимательскими структурами -исполнителями программы. Проводится экспертиза проекта, а по результатам - соответствующая доработка.

К числу основных недостатков практики разработки и особенно реализации региональных программ следует отнести:

1) выборочное осуществление мероприятий программ, изменяющее их первоначальный замысел, структуру и конечные цели;

2) отставание в создании механизмов реализации, особенно финансовых (гарантийно-залоговых фондов, «наполнения» иностранных кредитных линий и т.д.);

3) слабая координация между федеральными целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории;

4) отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых средств между отдельными программами;

5) недостаточный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программ.

1.2 Методика разработки региональных целевых программ

Разработка региональной программы - это целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей региона.

Для региональных программ также разрабатываются паспорт программы, технико-экономическое обоснование, бюджетная заявка (для программ, финансируемых из бюджета).

Программы, разрабатываемые на любом уровне управленческой иерархии, должны содержать:

а) перечень основных, решаемых ею задач;

б) совокупность и последовательность мероприятий, с помощью которых она реализуется;

в) расчет прямых и косвенных (сопряженных) затрат всех основных видов используемых при осуществлении этих мероприятий ресурсов;

г) распределение заданий по срокам и исполнителям.

Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации (региональные программы) в отличие от федеральных целевых программ разрабатываются и реализуются субъектами Российской Федерации, которые сами определяют цели и задачи таких программ, порядок их разработки и механизм реализации. Утверждение указанных программ осуществляется в соответствии с п. «г» п. 2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ. .

Программная разработка решения проблем на уровне региональных программ производится в соответствии с прогнозом социально -экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально -экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

В региональных программах учитываются цели социальноэкономического развития соответствующего региона, направления структурной и научно-технической политики, законодательных и институциональных преобразований, прогнозы развития региональных и общегосударственных потребностей, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния субъекта Российской Федерации и страны в целом, а также международные договоренности.

При отборе конкретных производственных объектов и проектов основным фактором является не нарушение равных конкурентных условий и возможность обеспечить максимальную экономическую и бюджетную эффективность.

Приоритет имеют те проекты и производственные объекты, где предоставление бюджетных средств предполагается в основном на возвратной основе и может повлечь наибольший приток внебюджетных средств, в том числе иностранных инвесторов.

Можно выделить следующие основные этапы разработки целевых программ - рисунок 4.

Рисунок 4 - Основные этапы разработки целевых программ

Теперь о каждом этапе по подробнее.

1) выбор объекта программы - объект он должен представлять стратегический приоритет, обеспечивать перелом траектории движения данного объекта; программа не должна носить слишком широкий характер, охватывая план развития целой отрасли, но и не быть чрезмерно узкой, не обеспечивая прорыва;

2) построение «дерева целей» - по каждой отобранной программе определяются генеральная цель, конкретизирующие ее цели первого, второго, а если потребуется, то и третьего уровней. Цели следует формулировать максимально конкретно, избегать формулировок типа «повысить уровень», «расширить» и т.п., выполнение которых невозможно проверить;

3) обоснование системы мероприятий, необходимых для достижения целей программы, адресность этих мероприятий (кто и когда должен их выполнить), построение в случае необходимости сетевого графика реализации программы, определение критического пути;

4) структуризация программы, определение подпрограмм, блоков проектов и отдельных проектов. Он должен обеспечить определенный программный результат. При этом определяется набор первоочередных проектов, их выполнение распределяется по годам реализации программы с учетом значимости для конечного результата имеющихся ресурсов;

5) оценка ресурсов (прежде всего на НИОКР и инвестиций), необходимых для выполнения проектов, подпрограмм и программы в целом, возможных источников финансирования и условий их поступления (собственные средства, кредиты, выпуск акций, бюджетная поддержка и т.п.);

6) маркетинговые исследования, определение возможного объема выпуска, цен и эффективности программных продуктов, сроков окупаемости проектов, подсистем и программы в целом. Заведомо убыточные проекты и программы исключаются;

7) создание целевых оргструктур, подготовка кадров. Обычно создается целевая оргструктура для реализации программ. По каждой подпрограмме, а также по каждому проекту определяются заказчик, научный руководитель (генеральный конструктор) и директор;

8) контроль и приемка работ. Необходимо осуществлять внепрограммный контроль за ходом и результатом выполнения программы, с тем чтобы своевременно внести в нее коррективы, проводить приемку каждого законченного проекта, подсистемы, каждой очереди программы, сопоставляя полученные результаты с заданными целями и проектом .

Важное условие разработки целевых программ - правильное определение приоритетов для каждого периода времени и объектов управления разного уровня. На макроуровне важно определить главные социально-экономические задачи развития народного хозяйства. На уровне отраслей и регионов - приоритеты, обеспечивающие достижение основных задач государства (они должны быть основными и для этого уровня), и приоритеты, не связанные с ними.

Приоритеты можно разделить на группы:

1) структурные приоритеты - развитие отдельных отраслей или регионов;

2) приоритеты научно-технического прогресса;

3) социальные приоритеты;

4) приоритеты в области совершенствования управления и хозяйственного механизма.

Особо выделяются чрезвычайные программы, разрабатываемые для экстремальных ситуаций, например, для ликвидации последствий стихийных бедствий, смягчения надвигающегося социального взрыва, восстановления разрушенного войной хозяйства и др. Особенность таких программ - высокая доля административных методов в механизме их реализации.

1.3 Механизм реализации целевых программ

Заказчик программы несет ответственность за своевременную, качественную подготовку и реализацию целевой программы, подготавливает исходное задание на ее формирование, управляет действиями разработчиков, осуществляет управление исполнителями программы после ее утверждения, обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы.

Заказчик целевой программы:

а) осуществляет отбор исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по каждому программному мероприятию, отбор осуществляется на конкурсной основе, с последующим заключением договора (контракта);

б) согласовывает с основными заинтересованными участниками программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования. По мероприятиям, предусматривающим финансирование за счет средств внебюджетных источников или бюджетов субъектов Российской Федерации (в случае, если в целевую программу включены межрегиональные и региональные целевые программы), подписываются соглашения (договоры) о намерениях между заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) организует при необходимости проведение специализированной экспертизы проекта целевой программы и по результатам экспертизы производит его доработку .

В целевой программе необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с планируемыми объемами финансовых ресурсов. А также список и согласованность между собой отраслевых и региональных задач, которые необходимо решить. На ближайшие один - два года должны быть конкретизированы программные мероприятия, их финансирование, бизнес - план с социально -экономическими и технико-экономическими обоснованиями.

Концепция решения программной проблемы должна определять варианты ее решения, формировать основные цели и задачи соответствующей целевой программы, обосновывать этапы и наиболее эффективные направления ее реализации и необходимые для этого объемы ресурсов.

На федеральном уровне целевые программы и государственные заказчики утверждаются Правительством Российской Федерации, а на региональном - правительством республики либо администрацией области.

Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом бюджетом, и ответственны за реализацию целевых программ.

Взаимодействие нескольких государственных заказчиков по одной программе осуществляет государственный заказчик - координатор, определяемый Администрацией региона или Правительством Российской Федерации.

После утверждения целевой программы государственный заказчик на основе соглашений (договоров) о намерениях и с учетом объемов финансирования за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год заключает с исполнителями программы государственные контракты на финансирование целевой программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Государственный заказчик целевой программы может на договорной основе передавать предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых исполнительными органами власти.

Государственный заказчик на конкурсной основе проводит отбор исполнителей работ или услуг. Организует конкурс среди поставщиков продукции по каждому конкретному мероприятию.

Участники программы и заинтересованные организации согласовывают сроки выполнения мероприятий, объемы закупаемой продукции и оборудования, источники финансирования. В условиях, когда остро ощущается дефицит финансовых средств, при разработке программы возникает необходимость ограничить перечень мероприятий только теми, которые непосредственно направлены на достижение сформулированной цели программы выбранным путем, т.е. направлены на решение данных конкретных задач.

При разработке программы, как правило, может быть сформулирован другой подход, другой набор реализующих цель задач, в решении которых подобные мероприятия будут иметь важное значение, и они должны быть включены в такую программу.

Важность мероприятий определяется либо на основании сравнения количественных показателей эффективности, либо по вкладу в достижение показателей вышестоящей цели. В тех случаях, когда для мероприятий не могут быть определены количественные характеристики, то важность таких мероприятий определяется экспертным путем. В результате все мероприятия оказываются ранжированными по важности относительно конкретных целей. При распределении ресурсов в первую очередь обеспечиваются ими наиболее важные мероприятия, а остальные - по мере нахождения дополнительных средств.

Каждое мероприятие должно иметь указание на ожидаемый от его проведения результат. Этот результат также может служить критерием сравнения эффективности конкретных действий.

Мероприятия должны быть реальны для выполнения и по срокам, и по планируемым результатам. Определение этих показателей требует от разработчиков программы определенной доли ответственности и соответствующих расчетов. Однако только в случае их реальности эти показатели будут выполнять свою организующую и контролирующую функцию.

Все количественные показатели системы целей и реализующих их мероприятий должны быть согласованы между собой. Достижение определенных целей или показателей по ряду мероприятий требует некоторых дополнительных условий. Таким условием может быть привлечение других служб и ведомств.

Важнейшим разделом программы является описание механизма ее осуществления - рисунок 5.

Рисунок 5 - Механизм осуществление программы

2 Реализация ОЦП «Социальное развитие села до 2013 года»

2.1 Областная целевая программа «Социальное развитие села до 2013 года»

Сложившаяся за годы реформ социальная ситуация на селе, выраженная в обесценивании сельскохозяйственного труда, отсутствии общественно приемлемых условий жизнедеятельности в сельской местности, является тормозом формирования социально-экономических условий устойчивого развития сельских территорий .

Исходя из задач социально-экономической политики страны на ближайший период и долгосрочную перспективу для преодоления критического положения в социальном развитии села требуется проведение упреждающих мероприятий.

Таким образом, необходимость разработки и реализации Программы обусловлена:

1) социально-политической остротой проблемы. Для устойчивого

социально-экономического развития сельских муниципальных образований и эффективного функционирования агропромышленного производства, обеспечения продовольственной безопасности страны области необходима государственная поддержка для развития сельской социальной сферы и инженерной инфраструктуры, создания сельскому населению нормальных условий жизнедеятельности, развития несельскохозяйственных видов деятельности, расширения рынка труда и его привлекательности для сельского населения;

2) межотраслевым, межведомственным характером проблемы, необходимостью привлечения к ее решению и координации органов законодательной и исполнительной власти на федеральном и областном уровнях.

В комплексном подходе к проблеме сельского обустройства основным является принцип дифференциации решения проблемы с учетом типа сельского населения, количества и возрастной структуры проживающего населения, наличия транспортной инфраструктуры, что в совокупности предопределяет различный набор объектов социальной сферы как по мощности, так и функциональной направленности, и в целом обеспечивает доступность и общественно приемлемое качество базовых социальных благ для сельского населения.

Определение ресурсных потребностей осуществляется органами местного самоуправления путем объективной оценки, корректировки (разработки) схем районной планировки и генеральных планов застройки сельских муниципальных образований;

3) необходимостью приоритетной государственной финансовой поддержки развития социальной сферы и инженерного обустройства сельских территорий.

Программа разработана для достижения следующих основных целей, отображённых на рисунке 6

Рисунок 6 - Основные цели программы «Социальное развитие села до 2013 года».

Программные мероприятия направлены на решение следующих основных задач, отображённые на рисунке 7.

Рисунок 7 - Основные задачи программы «Социальное развитие села до 2013 года»

С учетом ограниченности средств бюджета поставленные в Программе задачи будут решаться путем формирования условий для самодостаточного развития сельских муниципальных образований, применения ресурсосберегающих подходов и технологий, создания благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата в сфере социального развития.

Основные пути решения программных задач:

1) приоритетная поддержка развития социальной сферы и инженерного обустройства сельских муниципальных образований на областном и местном уровнях;

2) повышение сохранности имеющегося потенциала социальной и инженерной инфраструктуры на основе разработки и реализации эффективных правового, экономического и организационного механизмов, обеспечивающих содержание и эксплуатацию объектов социальной и инженерной инфраструктуры села на уровне нормативных требований;

3) повышение эффективности использования имеющихся материальнотехнических и кадровых ресурсов социальной сферы села путем формирования организаций (предприятий) интегрированного типа, внедрения новых прогрессивных форм деятельности;

4) удешевление сельского жилищно-гражданского строительства путем внедрения новых конструктивных решений, отечественных строительных материалов и технологий, расширения применения комплектов деталей и домов, строительства жилья "под ключ", снижения стоимости строительных материалов, применяемых в сельском строительстве;

5) создание режима наибольшего благоприятствования для привлечения в социальную сферу села средств сельхозтоваропроизводителей, других внебюджетных источников, организаций и функционирования в сфере обслуживания сельского населения малых предпринимательских структур.

Программа призвана способствовать реализации задач, определенных стратегией социально-экономического развития Курской области до 2030 года, одобренной Постановлением Правительства Курской области от 20.12.2006 N 407-пп "О стратегии развития Курской области на период до 2030 года", и областной целевой программой "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Курской области на 2008 - 2012 годы.

Инвестиционные мероприятия по реализации Программы направлены на окончание строительства незавершенных объектов социальной и инженерной инфраструктуры, замену ветхого и аварийного фонда зданий и сооружений, реконструкцию, техническое перевооружение действующих объектов социальной и инженерной инфраструктуры села, а также новое строительство.

Организационное обеспечение включает в себя мероприятия федерального, областного и местного уровня по проведению планировочных работ, инвентаризации и оптимизации сети объектов социальной сферы, оказанию содействия хозяйствующим субъектам, участвующим в социальном развитии села, созданию других условий, способствующих улучшению условий жизни сельского населения, демографической и социально-психологической ситуации на селе.

2.2 Анализ реализации областной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года»

На софинансирование мероприятий областной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года» в 2011 году получены лимиты из федерального бюджета в сумме 107,8 млн. рублей, из них на улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности - 65,6 млн. рублей, обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов на селе 32,2 млн. рублей, водоснабжение сельских населенных пунктов 10,0 млн. рублей. Законом Курской области от 20.12.2010 года №4156/942-IY- ОЗ «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» на реализацию программы выделены средства областного бюджета в сумме 770,8 млн. рублей, из них на обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов на селе 41,0 млн. рублей, улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности - 83,5 млн. рублей, взнос в уставный капитал ОАО «Сельский дом» - 557,54 млн. рублей, водоснабжение сельских населенных пунктов - 56,94 млн. рублей, мероприятия по строительству объектов образования в сельской местности - 31,85 млн. рублей .

В феврале 2011 года было проведено совещание с заместителями глав администраций муниципальных образований районов и специалистами администраций, ответственными за выполнение программы «Социальное развитие села до 2013 года» по вопросу ««Итоги выполнения программы «Социальное развитие села до 2013 года» за 2010 год и задачи на 2011 год». На котором было подписано Соглашение между Губернатором Оренбургской области и Минсельхозом Российской Федерации о порядке и условиях предоставления субсидий из федерального бюджета бюджету Оренбургской области на мероприятия по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов в рамках реализации федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года» на 2011 год от 21.02.2011 года №105/10.

Выполнение основных целевых индикаторов реализации мероприятий программы «Социальное развитие села до 2013 года» в 2011 году по отрасли «растениеводство» за 2011 год:

1) предотвращено выбытие из сельскохозяйственного оборота 38 тыс. га сельскохозяйственных угодий (100% от запланированного);

2) защищено и сохранено от ветровой эрозии и опустынивания 5,5 тыс. га (100%);

3) введено в эксплуатацию мелиорируемых земель 509 га (115% от запланированного);

4) сельскохозяйственными товаропроизводителями всех форм собственности за 2011 год приобретено и внесено 15,26 тыс. тонн в действующем веществе минеральных удобрений при плане 10,0 тыс. тонн в действующем веществе (153%);

5) в 2011 году удельный вес площади, засеваемой элитными семенами, в общей площади посевов доведен до 15% (100%);

6) внедрены ресурсосберегающие технологии на площади 2702,8 тыс. га (104%);

7) площадь закладки многолетних насаждений составила 165 га (100%);

8) по предварительным данным по области намолочено 2917,8 тыс. тонн зерна в весе после доработки при средней урожайности 12,0 ц/га;

9) под урожай 2012 года озимых посеяно 546,0 тыс. га (68%). Площадь ярового сева запланирована не ниже уровня предыдущего года;

10) засыпано семян яровых зерновых и зернобобовых культур 371,6 тысяч тонн (100% от потребности);

12) вспахано черных паров и зяби на площади - 1333, 1 тыс. га.

При реализации областной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года», предусматривалось произвести хозяйствами всех категорий молока 863 тыс. тонн; скота и птицы на убой 260 тыс. тонн. К целевым показателям произведено молока 94, 9%; скота и птицы на убой 79, 7%.

По состоянию на 01. 01. 2012 года в хозяйствах всех категорий имелось: крупного рогатого скота всего - 655, 4 тыс. голов, в том числе коров - 318, 1 тысяч; свиней - 260, 8 тысяч; овец и коз - 286, 2 тысяч голов. Выполнение основных целевых показателей отображено в таблице 1.

Таблица 1 - Выполнение целевых показателей областной программы в 2011 году

Наименование целевых индикаторов	измерения	Предусмотрено программой на 2011 год	Достигнуто в 2011 году

Производство скота и птицы	Тыс. тонн
Производство молока	Тыс. тонн
Прирост реализации племенного молодняка, условных голов
Удельный вес племенного скота в общем поголовье
Поставка племенного скота товарным хозяйствам племенными заводами и репродукторами, в том числе	Тыс. голов
Крс молочного направления продуктивности	Тыс. голов
Крс мясного направления продуктивности	Тыс. голов
	Тыс. голов
Поголовье коров мясного направления продуктивности в сельскохозяйственных на конец года	Тыс. голов
Маточное поголовье овец и коз в сельскохозяйственных организациях и КФХ на конец года	Тыс. голов

За прошедший год сельхозтоваропроизводители области приобрели за счет всех источников финансирования 766 шт. тракторов всех марок, что составило 52, 9% от планового показателя, 276 шт. зерноуборочных (44, 6%) и 40 шт. кормоуборочных комбайнов (40, 8%). В соответствии с Соглашениями «О поставке нефтепродуктов для агропромышленного комплекса», заключенными Курской областью с ОАО НК «РуссНефть» и ЗАО «ФортеИнвест», сельскохозяйственным товаропроизводителям области в 2011 году поставлялись горюче-смазочные материалы по льготным ценам, составляющим 16200 рублей за одну тонну дизельного топлива и 18900 рублей за одну тонну бензина. За март - ноябрь прошедшего года по льготным ценам было выбрано 143, 5 тыс. тонн дизельного топлива и 16, 3 тыс. тонн бензина на общую сумму 2585, 5 млн. рублей. Экономия за счет приобретения нефтепродуктов по льготным ценам составила 1224, 4 млн. рублей. По предприятиям пищевой и перерабатывающей промышленности области объем отгруженных пищевых продуктов, включая напитки, собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами за 2011 год составил 12 617 216 тыс. рублей, что в сравнении с аналогичным периодом прошлого года выше на 0, 1 %. Индекс промышленного производства пищевых продуктов, включая напитки, за январь-декабрь 2011 года составил 99, 5 %, а увеличение объема выработки против уровня 2010 года представлен в таблице 2.

Таблица 2 - Увеличение объема выработки в 2011году против уровня 2010 года

Нарастили объемы производства за январь-декабрь 2011 года: ООО «Городской Торг», ООО «ЖеЛен, ООО «Курский молочный комбинат», ООО «Курское молоко», ОАО Молкомбинат «Дмитриевский», ОАО «Курский хлебокомбинат», ООО «Курский ликероводочный завод», ООО «Курскспирт». Сельскохозяйственным производством в области занимаются 470 сельхозпредприятий, 6725 крестьянских (фермерских) хозяйства и индивидуальных предпринимателей и 296, 8 тысячи личных подсобных хозяйств. Производство валовой сельскохозяйственной продукции (в действующих ценах) в хозяйствах всех категорий в 2011 году составило 71831, 6 млн. рублей. Индекс производства продукции сельского хозяйства по сравнению с 2010 годом составил 142, 2 %. В 2011 году удельный вес продукции растениеводства в общей стоимости сельскохозяйственной продукции составил 51, 9 %, вотноводства - 48, 8 % (в 2010 году соответственно 32, 4 % и 67, 6 %). По итогам 2011 года сельхозпредприятия Курской области получили - 705, 2 млн. рублей прибыли при уровне рентабельности 4, 3 % (в 2010 году было получено 217, 2 млн. рублей убытка при уровне убыточности 1, 3 %). С прибылью завершили 2011 год 370 сельхозпредприятий (78, 7% от общего количества против 66, 1% в 2010 году), сумма прибыли в них составит 1473, 5 млн. рублей. 100 хозяйств по итогам года получат убытки в сумме 768, 3 млн. рублей.

В рамках программы «Социальное развитие села до 2013 года» из федерального бюджета и бюджета Курска сельскохозяйственным товаропроизводителям были проведены выплаты, часть которых представлены в таблице 3.

Таблица 3 - Основные выплаты из федерального и областного бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям в 2011 году

Выплаты из	млн. рублей	Выплаты из	млн. рублей

Федерального		Оренбургской области

На поддержку племенного животноводства		На поддержку племенного животноводства


полученным на срок до 1 года		На компенсацию части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным на срок до 1 года





На поддержку элитного семеноводства		На поддержку элитного семеноводства

Проект «Земский доктор» позволил привлечь молодых врачей для работы на селе. Всего на область для земских врачей предусмотрено 69 млн. рублей федеральных средств. Однако резервный фонд позволяет увеличить эту цифру - если число желающих поехать работать в село будет больше. Планируется, что сельское здравоохранение области за два года ожидает пополнение в сотню молодых врачей.

На сегодня 70 молодых врачей из 25-ти муниципальных образований области, прибывших на работу в сельские лечебные учреждения в 2011 -2012гг., стали получателями 1 миллиона рублей в качестве подъемных.

Лидер по привлечению молодых кадров - Дмитриевское здравоохранение, сюда прибыли 11 специалистов. По 7 земских докторов трудятся в Курчатовском и Курском районах .

Законом Курской области «Об областном бюджете Курской области на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годы» предусмотрены средства на реализацию ОЦП «Социальное развитие села до 2013 года» на 2012 год в сумме 569, 77 млн. руб., в том числе социальные выплаты на улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности - 83, 5 млн. руб., обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов на селе - 41, 0 млн. руб., на жилищное строительство - 357, 54 млн. рублей, на объекты капитального строительства - 87, 73 млн. рублей.

Курской области также были выделены лимиты из федерального бюджета в сумме 99, 7 млн. рублей, из них на мероприятия по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности 55, 67 млн. рублей, обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов на селе 27, 33 млн. рублей, водоснабжение сельских населенных пунктов 16, 7 млн. рублей.

Подписано соглашение с Минсельхозом Российской Федерации о порядке и условиях предоставления субсидий из федерального бюджета бюджету Курской области на мероприятия по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов, и развитию социальной и инженерной инфраструктуры в сельской местности №549/10 от 27. 03. 2012 года.

Фактическое освоение средств региональной программы за период с января по сентябрь 2012 года составило 1297, 07 млн. руб., в том числе федеральный бюджет - 83, 34 млн. руб., областной бюджет 530, 07 млн. руб., местные бюджеты - 2, 88 млн. руб., внебюджетные источники - 580, 78 млн. руб.

Введено в эксплуатацию и приобретено 1597 жилых домов (квартир) общей площадью 140, 12 тыс. кв. м, в том числе молодыми семьями и молодыми специалистами 87 жилых домов (квартир) общей площадью 6, 49 тыс. кв. м. Также из таблицы 4 видно объём денежных средств которые были выданы в 2012 году на ипотечные жилищные кредиты в рамках областной целевой программы ""Социальное развитие села до 2013 года" .

Таблица 4 - Сведения о выданных ипотечных жилищных кредитах (займах) в рамках ОЦП ""Социальное развитие села до 2013 года"

В Оренбургской области последний год действует государственная областная программа «Социальное развитие села до 2013 года». В министерстве сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности области 26 февраля 2013 года прошло совещание, на котором подведены итоги выполнения мероприятий данной программы за 2012 год и поставлены задачи на 2013 год. На совещание были приглашены заместители глав муниципальных образований районов и специалисты администраций, ответственные за выполнение программы.Заместитель министра Василий Шмарин отметил, что, по сути, эта программа единственная, которая обеспечивает потребность сельских жителей в улучшении жилищных условий. Она затрагивает интересы не только работников АПК, но и учителей, медиков, работников культуры, сотрудников сельских и районных администраций, без ограничения возраста,

Начальник управления по развитию малых форм хозяйствования, сельских территорий, перерабатывающей промышленности и регулированию земельных отношений Анатолий Логинов доложил, что в 2012 году финансирование программы осуществлялось в соответствии с утвержденным областным бюджетом и лимитами федерального бюджета, выделенными на реализацию мероприятий программы, также привлекались средства местных бюджетов и внебюджетные источники. Всего в 2012 году программные мероприятия профинансированы за счет всех источников в объеме более 1, 52 млрд. руб.

На 2013 год Правительство Российской Федерации для Курской области предполагает выделить субсидии из федерального бюджета на улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности в сумме 60, 47 млн. руб. (в 2012 г - 55, 67 млн. руб.), обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов на селе 29, 69 млн. руб. (в 2012 году 27, 33 млн. руб.), - сообщил Анатолий Логинов. - По сравнению с 2012 годом планируемая сумма федеральной поддержки увеличивается на 7, 15 млн. рублей (официального распределения лимитов еще нет). Бюджетом Оренбургской области на 2013 год на программу выделено 529, 04 млн. руб., из них: на социальные выплаты на мероприятия по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности - 83, 5 млн. руб., обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов на селе - 41, 0 млн. руб., на строительство объектов водоснабжения - 47, 0 млн. руб., бюджетные инвестиции ОАО «Сельский дом» - 357, 54 млн. руб.

В ходе совещания участники также обсудили вопросы оформления земельных участков и объектов жилищного строительства, находящихся в залоге у ОАО «Сельский дом», в собственность участников программы и членов их семей; постановки на кадастровый учет объектов недвижимости и основные причины отказов при постановке на учет; оформления технических паспортов объектов недвижимости; оформления земельных участков и объектов жилищного строительства в общую долевую собственность всех членов семьи, указанных в свидетельстве о предоставлении социальной выплаты на строительство (приобретение) жилья в сельской местности в рамках программы.

С 2014 года программа «Социальное развитие села до 2013 года» плавно переходит в программу «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и период до 2020 года», в которой сохраняются все направления государственной поддержки, предусмотренные в программе «Социальное развитие села до 2013 года» и появятся два новых направления-поддержка комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений в рамках пилотных проектов, а также грантовая поддержка местных инициатив сельских сообществ.

3 Проблемы и перспективы ОЦП «Социальное развитие села до 2013 года»

Для решения неотложных проблем АПК разработана областная целевая программа «Социальное развитие села до 2013года» программа поддержки и развития Курского села. Она направлена на обеспечение стабильного и эффективного функционирования агропромышленного комплекса, ориентированного на удовлетворение внутренних и внешних потребностей региона в продукции сельского хозяйства и продуктах ее переработки; социальное возрождение села, преодоление бедности крестьян, внедрения достижений научно-технического прогресса, обновления производственного потенциала сельского хозяйства и перерабатывающей отрасли, кооперации, эффективной предпринимательской деятельности, внедрения международных стандартов.

В этой программе выделяется ряд явлений, негативно влияющих на реализацию программы, представленных на рисунке 8.

Рисунок 8 - Явлений, негативно влияющие на областную социальную программу

Основными проблемами, требующими немедленного решения, являются :

1) в области земельных отношений:

а) аграрная и ее составляющая - земельная реформа - осуществляются без прозрачных концептуальных основ и программ дальнейших действий, прежде всего органов власти, без учета интересов крестьян;

б) социальное напряжение и недоверие субъектов рынка как следствие опасений крестьян - собственников земли потерять свою собственность;

в) ежегодные потери гумуса в результате минерализации и эрозии почв;

г) несовершенное государственное управление, отсутствие реального контроля за качеством и состоянием использования земельных угодий

2) в области производства и сбыта сельскохозяйственной продукции

а) общий дотационный подход, основанный на обеспечении продовольственной безопасности и увеличении производства во всех отраслях;

б) отсутствие целенаправленной региональной политики по привлечению инвестиций и непоследовательная политика в бюджетном регулировании и привлечении кредитов;

в) региональная политика развития села, не включает поддержку отраслей международной и местной специализации и построение комплексных интегрированных моделей развития региона;

г) отсутствие полноценного рынка сельскохозяйственной продукции, в том числе оптовых и биржевых рынков, и как следствие - дисбаланс в ценообразовании на производство сельскохозяйственных продуктов

3) в социально-экономической сфере на селе:

а) не определены источники и не созданы механизмы финансирования мероприятий по реализации всех составляющих региональной политики по развитию сельских территорий, в том числе: анализа, прогнозирования и планирования; финансово-кредитного обеспечения сельскохозяйственного производства; технического и технологического перевооружения, развития и функционирования социальной сферы, занятости трудоспособного населения;

б) обострение демографической ситуации, упадок социальной инфраструктуры, безработица и бедность обусловили трудовую миграцию сельского населения, привели к резкому сокращению количества сельских поселений, и как следствие вымирание сел

в) отсутствует политика развития сельской местности и ее поддержка, органы местного самоуправления не имеют реальных экономических и социальных рычагов влияния;

г) значительное отставание села от города по уровню и условиям жизни, фактическое отсутствие системы бытового обслуживания, средний уровень заработной платы лиц, занятых в сельском хозяйстве, вдвое и ниже средней заработной платы в других отраслях, ухудшается кадровый состав.

4) в сфере развития аграрной науки:

Низкий уровень научной базы части научно-исследовательских учреждений АПК, старение научных работников, отсутствие молодежи в НИИ (научная работа потеряла престижность, стимулирования работников (особенно молодых ученых) - недостаточное, и как следствие - отток ученых в другие страны или в другие отрасли народнохозяйственного комплекса)

Также можно выделить 4 основных направлений, которые помогут эффективнее реализовывать программу в Курской области, представленные на рисунке 9.

Рисунок 9 - Направления, которые помогут эффективнее реализовывать программу

Распишем каждое направление поподробнее. Первое можно охарактеризовать тем, что политика региона должна исходить из принципа поддержки аккумулирования земельных долей и имущественных паев в руках наиболее эффективных собственников. Необходимо продолжить создание условий для развития сельскохозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции, стимулировать формирование союзов производителей по отраслям аграрного сектора, создание системы консультирования сельскохозяйственных товаропроизводителей, предоставляющих консультационные услуги сельхозтоваро-производителям, расширять и совершенствовать федеральную систему рыночной информации.

О втором направлении можно сказать что, деятельность Правительства области должна быть направлена на финансовое оздоровление отрасли путем реструктуризации задолженности сельхозтоваропроизводителей по платежам в бюджеты.

Третье направление Правительству области необходимо проводить меры по разработке и введению в действие механизмов лизинговых поставок сельскохозяйственным товаропроизводителям машиностроительной продукции и племенного скота, развитию механизма страхования урожая сельскохозяйственных культур и системы страхования в сельском хозяйстве, формированию системы долгосрочного кредитования предприятий и организаций агропромышленного комплекса, стимулированию инвестиционной деятельности в сельском хозяйстве.

Четвёртое направление это содействие расширению рынков сбыта агропродовольственной продукции. В этом направлении необходимо обеспечить проведение закупок продовольствия для региональных нужд исключительно на внутренних рынках, также следует поддерживать экспорт сельскохозяйственной продукции .

ОЦП «Социальное развитие села до 2013 года» направлена на модернизацию сельского хозяйства, но есть проблемы которые тормозят эффективное развитие программы. Это, во-первых, развитие материальнотехнической базы (не хватает мощностей по хранению продукции, специализированного транспорта, слабо развита деятельность логистических центров и других элементов агропродовольственного рынка). Во-вторых, технологическое переоснащение отрасли, что, с одной стороны, требует инвестиций, а, с другой - формирования в секторе современной инновационной системы (развитие сельскохозяйственной науки и образования, механизмов внедрения в производство достижений научно -технического прогресса); в-третьих, это социальное обустройство деревни и диверсификация сельской экономики; расширение сферы несельскохозяйственной занятости, с тем, чтобы обеспечить приток на село квалифицированных кадров, а, с другой стороны, трудоустройство высвобождаемых в ходе модернизации сельскохозяйственных работников.

Также существует ряд других системных проблем, сдерживающих устойчивое развитие программы, таковыми являются:

В последние годы практически приостановлены работы по повышению плодородия почв и мелиорации земель, осушению и орошению земель, сократились показатели применения органических минеральных удобрений, что послужило усилению процесса деградации почв, медленно развивается инфраструктура земельного рынка, не создана система информационного обеспечения и разъяснительной работы .

Одной из причин низкой эффективности программы является высокий физический и моральный износ основных средств. Нехватка свободных денежных средств не позволяет большинству предприятий проводить полноценную техническую и технологическую модернизацию основных фондов. Основным источником финансирования продолжают оставаться собственные средства предприятий. По-прежнему ощущается нехватка ресурсов для капитальных вложений.

Слабо развивается отечественное сельскохозяйственное машиностроение, а закупка импортной специализированной техники требует больших затрат. Поэтому многие предприятия не могут себе этого позволить.

В рамках программы нужно сделать следующие меры для эффективной реализации ОЦП «Социальное развитие села до 2013 года», отображённые на рисунке 10 .

Рисунок 10 - Меры для эффективной реализации ОЦП «Социальное развитие села до 2013 года»

Одной из важнейших проблем сегодня является неспособность решить задачи кадрового обеспечения села. При подготовке кадров для сельского хозяйства требуются совместные усилия федерального центра, региональных и местных властей и самих образовательных учреждений. Нереализованным до конца является в сельском хозяйстве важнейший ресурс - образование населения. Уровень образования сельского населения гораздо ниже, чем городского.

Низкий престиж сельскохозяйственного труда, пожалуй, основной фактор, препятствующий выбору молодежью аграрного образования и побуждающий окончивших сельскохозяйственные вузы работать совсем в других областях. Кроме того, работа по специальности в сельском хозяйстве подчас очень узко специализированна (например, агроном по определенной культуре), и чтобы подготовить хорошего специалиста, нужно потратить много времени. Хороших специалистов не хватает и дефицит кадров в сельском хозяйстве это реальность.

Реформирование образования привело к тому, что большинство услуг в этой сфере стало оказываться за плату. Начавшийся еще в 1990-е годы процесс коммерциализации в образовании создал в современных условиях два основных сектора образовательных услуг - государственный и негосударственный (негосударственные детские сады, школы, вузы). Государственным вузам также предоставляется право на коммерческой основе набирать абитуриентов, не прошедших на бюджетные места. Подчас требования при поступлении на платные места снижаются: главное заплатил и учись.

Статистические данные об уровне бедности на селе свидетельствуют о том, как сложно большинству сельских жителей помочь своим детям получить образование на коммерческой основе. Большинству сельчан не по карману и невыгодна в принципе учеба на коммерческой основе. Отдача от неё при работе в сельской местности себя не окупит.

Подготовка специалистов для сельского хозяйства имеет свою специфику: им необходимы не только теоретические, но и практические занятия, а с последними имеются большие сложности. Серьезно устарела техническая база учебноопытных хозяйств. При этом многие учебно -опытные хозяйства были приватизированы, а оставшиеся без материальной поддержки разоряются, попадают под процедуру банкротства и уходят с молотка.

Проблемы сельских школ. Основное внимание надо уделить профориентации сельской молодежи. Сельская школа должна способствовать формированию у школьников желания и умения заниматься земледельческим трудом. От школьного воспитания и обучения во многом будет зависеть, кто будет работать на селе .

Программа социального развития села является комплексной. Она включает решение жилищных и коммунальных вопросов, в первую очередь, электро-, водо-, газоснабжения; качественного содержания сети автомобильных дорог; систему мероприятий в сферах образования, здравоохранения, культуры, информационно-консультационного обеспечения и создания систем телекоммуникационной связи - рисунок 11.

Рисунок 11 - Основные проблемные стороны областной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года»

Мероприятия Программы за счет средств областного бюджета, будут направлены на окончание строительства незавершенных объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры, замену ветхого и аварийного фонда зданий и сооружений, реконструкцию, техническое перевооружение действующих объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры сельских поселений, а также на новое строительство, в том числе экспериментально-опытное.

Выполнение мероприятий по развитию сети общеобразовательных учреждений в сельской местности позволит обновить материальнотехническую базу учреждений образования.

В результате реализации мероприятий по развитию сети учреждений первичной медико-санитарной помощи, физической культуры и спорта в сельской местности будет расширен доступ сельского населения к услугам учреждений здравоохранения, к занятиям сельской молодежью физической культурой и спортом.

Реализация мероприятий по развитию культурно-досуговой деятельности в сельской местности позволит приобщить сельское население как к культурно-историческому наследию, так и к современному искусству.

Реализация мероприятий программы позволит:

Создать финансовые и материально-технические условия для предотвращения дальнейшего ухудшения ситуации в области социального развития на селе;

Снизить заболеваемость и смертность детей и населения в трудоспособном возрасте, что позволит укрепить демографический и трудовой потенциал села;

Создать необходимую базу для преодоления негативных тенденций в кадровом обеспечении сельскохозяйственного производства, для привлечения и закрепления в сельском хозяйстве профессионально подготовленной молодежи;

Более полно использовать трудовой потенциал села, снизить напряженность на сельском рынке труда путем сохранения рабочих мест на объектах социальной и инженерной инфраструктуры

Заключение

В настоящее время в результате резкого спада сельскохозяйственного производства и ухудшения финансового положения отрасли, демонтажа ранее используемых организационно-экономических механизмов социального развития села и социальной защиты населения без замены их на новые, реально действующие, социальная сфера находится в кризисном состоянии, увеличилось отставание села от города по уровню и условиям жизнедеятельности, нарастают негативные изменения в образе жизни сельского населения.

Программы, в которых находят отражение конкретные экономические регуляторы, встречаются редко. И практически нет программ, где эти регуляторы увязывались бы с целевыми установками. Это обстоятельство является одной из причин, по которой большинство программ реализуется с нарушением сроков.

Сложившаяся практика организации инвестирования социального развития и инженерного обустройства сельских территорий в силу недостаточности налогооблагаемой базы регионального и местных бюджетов для финансирования расходов привела к резким диспропорциям в развитии сельских муниципальных образований и области в целом.

Преобладание в структуре сельского населения пожилых людей, распространение алкоголизма и других проявлений асоциального поведения ставят под угрозу формирование трудового потенциала, адекватного новым требованиям рыночных экономических преобразований отечественного продовольственного комплекса, пагубно отражаются на перспективах оздоровления сельской экономики.

В курсовой работе выявил ряд явлений, негативно влияющих на реализацию программы, например такие как: катастрофическое падение плодородия почв и роста их эрозии, низкий уровень жизни, безработица, снижение рождаемости на селе, старение сельского населения, подавляющее убыточность сельскохозяйственного производства

Также можно выделить 4 основных направлений, которые помогут эффективнее реализовывать программу в Курской области:

1) инструкционалъное обеспечение развития аграрной сферы;

2) содействие расширению рынков сбыта агропродовольственной продукции;

3) создание равных условий конкуренции в аграрном секторе;

4) развитие финансовой инфраструктуры агропродовольственных рынков;

При этом существует ряд других системных проблем, сдерживающих устойчивое развитие программы, таковыми являются:

1) высокие цены на горючее, которые делают невозможным высокорентабельное производство сельскохозяйственной продукции;

2) высокие процентные ставки на кредиты 15-16%. Но банки не могут снизить процентные ставки, так как сохраняется высокий уровень кредитного риска;

3) высокие таможенные пошлины на сельскохозяйственную технику и незащищенный внутренний рынок от демпинговых поставок продуктов питания из-за границы.

Низкий престиж сельскохозяйственного труда, пожалуй, основной фактор, препятствующий выбору молодежью аграрного образования и побуждающий окончивших сельскохозяйственные вузы работать совсем в других областях. Кроме того, работа по специальности в сельском хозяйстве подчас очень узко специализированна, и чтобы подготовить хорошего специалиста, нужно потратить много времени. Хороших специалистов не хватает и дефицит кадров в сельском хозяйстве это реальность.

Список использованных источников

1 Закон Курской области от 14. 09. 2004 N 1446/240-Ш-ОЗ (ред. от 11. 05. 2012) "Об областной целевой программе "Социальное развитие села до 2012 года" (принят постановлением Законодательного Собрания Курской области от 18. 08. 2004 N 1446)

2 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ;

3 Андреев А. В. Основы региональной экономики. - М.: КНОРУС, 2007. 334 с.;

4 Региональная экономика и управление. / под ред. Е. Г. Коваленко, Г. М. Зинчук, С. А. Кочеткова - СПб.: Питер, 2008. - 288 с.

5 Гранберг А. Г. Основы региональной экономики. - М.: ГУ ВШЭ, 2001. - 495 с.;

6 Выступление Статс-секретаря заместителя Министра сельского хозяйства РФ А. В. Петрикова на Международном форуме о будущем сельского хозяйства: «Сельское хозяйство России: потенциал, механизмы, международное сотрудничество», 2010 г., г. Москва

7 Официальный сайт «НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА». - КАДРОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ РОССИИ. -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //elibrary. ru/ download/ 80207803. pdf

8 Официальный сайт «НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА». - Особенности формирования аграрно-промышленного комплекса в регионе. -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //elibrary. ru/download/9027814. pdf

9 Официальный сайт «НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА». - ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ МОДЕРНИЗАЦИИ АПК В РОССИИ. -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //elibrary. ru/ download/ 9566 4193. pdf

10 Официальный сайт «Портал Правительства Курской области». -Аграрно - промышленный комплекс Курска. - Областная целевая программа «Социальное развитие села до 2013 года

11 Официальный сайт «Портал Правительства Курской области». - В сельском здравоохранении трудятся 70 земских докторов

12 Официальный сайт «Портал Правительства Курской области». -Новости АПК

13 Официальный сайт «allbest. ru». - Региональные целевые программы и их реализация. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //otherreferats. allbest. ru/economy/00071232_1. html

14 Официальный сайт: http: //uchebnikionline. ru/». - РПС. - Региональная экономика - Качан ЕП. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //uchebnikionline. ru/rps/regionalna_ekonomika_- _kachan_yep/legka_promislovist_ukrayini. htm

Скачать курсовую: У вас нет доступа к скачиванию файлов с нашего сервера.

Сущность целевой региональной программы и ее новая роль. Управление программой. Методика обоснования. Практика разработки программ. Ее недостатки.

Важнейшим прямым регулятором территориально-экономических процессов являются целевые программы экономического, социального и иного развития регионов. Каждая программа - это согласованный и увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, проектных, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других целевых мероприятий, реализуемых при поддержке государства. Они обеспечивают эффективное решение задач общенационального, межтерриториального или важного регионального значения в области экономического, научно-технического, социально-культурного и (или) экологического развития региона - субъекта Российской Федерации, экономического района, зоны, города и т. д.

Особое значение в условиях перехода к рынку и формирования новых федеративных, прежде всего межбюджетных, отношений имеют региональные программы общегосударственного, федерального уровня. Если региональные программы отличаются от других резко выраженным территориальным аспектом содержания, состава участников, источников информации и т. д., то особенностью федеральных программ является государственная значимость программных проблем. Их цель - реализация социально-экономической политики развития регионов при поддержке государства. Они весьма распространенные, и их количество возрастает. За годы реформ такими программами была охвачена примерно половина субъектов Федерации.

В течение многих десятилетий с 20-х годов составление народнохозяйственных планов в СССР сочеталось с разработкой целевых комплексных, в том числе региональных, программ1. В этой области был накоплен большой опыт. Перенесенный из отечественной практики планирования программно-целевой метод регулирования экономики широко распространен на Западе.

Ныне региональные программы в России призваны выполнять новую роль как наиболее активная форма прямого регулирования рыночной экономику интеграции государственных, коллективных и индивидуальных интересов и отношений, мобилизации усилий для осуществления крупных национальных проектов, проведения региональной политики государства.

Региональное целевое программирование является инструментом непосредственного государственного воздействия на рыночную экономику той или иной территории, обеспечивая сочетание принципов саморегулирования и целенаправленности в ее развитии. Программно-целевой метод хозяйственного и территориального управления служит одним из важных средств активно го влияния государства на социально-экономический комплекс проблемных регионов - депрессивных, слаборазвитых, осваиваемых, а также и промышленно развитых, позволяя успешно решать как текущие, так и стратегические задачи, в первую очередь - выравнивания региональных уровней социально-экономического развития.

Новая сущность целевых программ состоит в том, что они воплощают в себе синтез «жесткого плана» и «свободного рынка», когда строги целенаправленная хозяйственная деятельность осуществляете и стимулируется на коммерческой основе. Поэтому организационные формы подготовки и реализации программ, а также методы управления ими отличаются от прежних.

Способы привлечения исполнителей и распределения ресурсов основаны ныне на принципах полной добровольности, большей индивидуальной и коллективной заинтересованности, усиления материального стимулирования. Адресность и обязательность выполнения всеми участниками программы запланированных мероприятий обеспечивается не директивностью заданий, как прежде, а хозяйственными договорами (контрактами) в сочетании с системой экономических стимулов (в том числе на конкурсной основе).

План и программа имеют много общего, но и различаются между собой. Такие черты, как приоритет национальных (народнохозяйственных) интересов, целенаправленность, комплексность, сбалансированность (пропорциональность), эффективность, адресность, присущи и плану, и программе. План - это более общая программа, а программа - детализированный план, отвечающий на вопрос не только, что делать, но и как делать, в какие сроки, в какой последовательности и т. д. И программа, и план (прогноз) базируются на одних и тех же предпрограммных, предплановых разработках (схемы развития регионов и т. п.).

Вместе с тем региональная программа, которая должна быть органически связана с территориальными и отраслевыми прогнозами, фокусируется на решении ограниченного числа проблем, или одной из них, а не всех основных задач экономического и социального развития региона, как это делается в территориальном плане (прогнозе), и этому строго подчинены все ее структурные элементы. Научно-исследовательские, производственные, организационно-управленческие и другие мероприятия соединяются в блоки по участию в решении данных задач и достижению конечных целей, а не по каким-то другим признакам.

В отличие от отраслевого и территориального разрезов прогноза и плана, при программном разрезе комплексного народнохозяйственно прогнозирования (планирования) все показатели по решению данной проблемы (геологическая разведка, проектирование и строительство предприятий, поставки оборудования, сырья, топлива k материалов, обеспечение кадрами, создание инфраструктуры, прогнозирование рынка сбыта продукции и т. д.) объединяются в одном документе (разделе). Правда, на практике многие программ*»! по своему содержанию напоминают прежние региональные планы (при отсутствии только директивных заданий). Число федеральных программ должно быть небольшим, они призваны в основном либо поддерживать особо бедствующие регионы, либо создавать условия «рывка» регионам, ускоряющим общее экономическое развитие.

Организация регионального программирования регламентирована законом. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» принят Правительством в 1995 г. и дополнен в 1996 г.

Федеральные целевые программы разрабатываются по инициативе высших и территориальных органов исполнительной власти и утверждаются в центре. На Правительственную комиссию по государственной поддержке развития регионов были возложены обязанности: подготовка для Правительства предложений по определению приоритетных направлений регионального развития на перспективу; рассмотрение проектов федеральных целевых программ развития регионов и представление в Правительство заключений по ним; подготовка на этапе составления проектов годовых прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и федерального бюджета перечня федеральных целевых программ развития регионов, подлежащих финансированию за счет средств (частично или полностью) федерального бюджета. Из средств региональных и местных бюджетов полностью и частично финансируются программы соответствующего значения и уровня (отчасти - из внебюджетных источников).

При проектировании системы управления программой обычно предусматриваются традиционные административные формы оперативного руководства (исполнительная дирекция программы, органы региональной исполнительной власти и т. д.). Между тем для рыночных отношений наиболее перспективным может стать механизм коммерциализированных (самофинансируемых) корпоративных управленческих структур.

Создание государственной или смешанной (у контрольным пакетом акций у государства) корпорации (акционерной компании, концерна и т. д.), наделенной соответствующими правами и обязанностями для решения хозяйственных и организационных задач по реализации территориальной программы, будет способствовать эффективному освоению и развитию новых районов (зона БАМа и др.) и реконструкции сложившихся (зона Большой Волги и др.). Такая корпорация может интенсивно привлекать других коллективных и частных инвесторов.

Из-за низкой нормы прибыли в необжитых, вновь осваиваемых районах Севера и Востока широкое участие в их программах самостоятельных отечественных инвесторов/на первых порах затруднительно. Большое значение в этой связи придается созданию федеральными органами специальных фондов регионального развития, политике дотаций (субвенций) предприятиям, привлечению частных капиталов, государственным гарантиям целевых кредитов коммерческих банков под конкретные объекты.

Успешное регулирование этих процессов способна осуществлять государственная корпорация. При этом постепенно создаются условия для перехода от федерального и заемного финансирования к самофинансированию программного комплекса по мере его завершения. В результате участия государственного корпоративного предпринимательства в наиболее выгодных сферах деятельности получаемая прибыль реинвестируется в программные проекты. Своевременная концентрация и целевое расходование программных средств обеспечивается их централизованным накоплением на счетах специальных фондов регионального развития.

Указанный подход (предложенный СОПСом) нашел практическое воплощение в двух региональных программах - по Дальнему Востоку и Забайкалью и по Якутии, там механизм программного управления предусматривает образование специальных компаний, обществ открытого типа - «Фонда реализации целевой программы» и «Фонда развития региона». Имеется и зарубежный опыт использования корпоративной формы программного управления. Например, в США при осуществлении программы создания и эксплуатации крупного промышленного комплекса в долине р. Теннесси (гидроэлектростанции, атомная промышленность, энергоемкие производства). 116

Программно-целевой метод управления экономикой позволяет успешно обеспечить нереализованный у нас до сих пор способ социально-справедливого вознаграждения за конечные результаты труда по всей цепочке участников программного проекта (например, от специалистов Минэкономразвития России, научных и проектных институтов до строителей и эксплуатационников объектов) в зависимости от полученного общего эффекта и трудового вклада разработчиков и реализаторов программы (соответственно расчетной схеме долевого участия).

При подготовке региональных программ должны решаться важные методические вопросы. Прежде всего это относится к методике определения программной проблемы (проблем). Задачи народнохозяйственного и территориального развития меняются, финансовые и другие ресурсы ограничены. Поэтому необходим отбор программ, для чего требуется тщательное изучение каждой программной проблемы, всестороннее, с единых методологических позиций, научное обоснование целесообразности ее решения.

Критериями отбора программной проблемы следует считать:

Особо важную ее значимость для национальной экономики и региона, связь с крупными структурными преобразованиями, повышением эффективности хозяйства и уровня жизни населения, обеспечением экологической безопасности и рационального природопользования и т. д. (приоритетность проблемы);

Межотраслевой и многоплановый характер проблемы, наличие многих участников решения и необходимость координации их действий (сложность и комплексность проблемы);

Принципиальная новизна и прогрессивность технических, организационных и других программных мероприятий, ожидаемые высокие народнохозяйственные результаты (эффективность проблемы).

К этим признакам иногда относят еще невозможность или затруднительность решения проблем в приемлемые сроки путем использования рыночного механизма и необходимость федеральной поддержки (рыночная малорегулируемость проблемы). Но этот критерий спорный, поскольку все важные и сложные проблемы эффективно решаются только программным методом и при поддержке государства.

Один из возможных приемов отбора проблем - их ранжирование по количеству баллов, «собираемых» каждой проблемой в данном регионе или каждым регионом в стране по данной проблеме. Процедура выполняется по всем критериальным признакам с последующим суммированием полученных баллов. При этом каждый признак может быть выражен балльной величиной, равной значению его территориального индекса (за единицу принимается показатель по стране).

Так, основными критериальными признаками для отбора первоочередных проблем антикризисного развития (смягчение безработицы, остановка спада производства и т. д.) в региональном разрезе (или отбора приоритетных регионов для вывода из кризиса) могут быть сравнительная острота кризисной ситуации и дефицита собственных финансовых ресурсов для ее ликвидации. Система критериальных показателей должна устанавливаться и рассчитываться централизованно.

Методы определения приоритетных признаков программной проблемы и ее отбора требуют дальнейших уточнений, в том числе и шкалы балльных оценок. Вероятно, в обязательные признаки следует включать «отзывчивость» на рыночную конъюнктуру и сравнительную эффективность.

Ответственная задача - определение целей региональной программы. Четко выраженный целевой характер региональной программы проявляется в строгой ориентации любого мероприятия (задания) и использования всякого ресурса, деятельности каждого участника. При этом заданная вначале генеральная цель доводится в процессе разукрупнения (декомпозиции) до уровня конкретных адресных подцелей - заданий (подпрограмм).

Для разработки программ рекомендуют использовать графоаналитический метод «дерева целей». С его помощью главная цель делится на подцели (задачи) первого, второго и последующих уровней, которые количественно оцениваются с помощью относительных величин удовлетворения региональных потребностей, что одновременно выражает сравнительную значимость целевых установок. Однако вопрос о надежности метода «дерева целей» остается открытым, практически в региональных программах он не применяется. К тому же определение количественных целевых нормативов не всегда возможно, и в таких случаях целесообразно пользоваться социально-экономическими индикаторами, косвенно выражающими уровни достижения целей. Например, в программе сохранения здоровья населения индикаторами могут быть средняя продолжительность жизни, активной трудовой деятельности и т. д.

Наконец, требуется дать оценку эффективности программ. Общая результативность разработки и реализации региональной программы - ее экономическая, социальная, научно-техническая, экологическая и иная эффективность - выражается конкретными показателями (абсолютными, относительными, стоимостными, натуральными) итогов достижения программной цели. Анализ соотношения результатов и затрат хозяйственной деятельности отражается в общих и частных показателях экономической эффективности, показателях абсолютной и сравнительной эффективности, скажем, национального дохода на душу населения, соотношения фондов накопления и потребления и др. Частные характеристики дают показатели ресурсоиспользования - фондоотдачи, материалоотдачи, капиталоотдачи и др.

С учетом отечественной и мировой практики и адаптации к условиям рыночной экономики, в зависимости от типа программы для оценки ее эффективности обычно рекомендуется использовать многие показатели, в том числе производительность труда, удельные капиталовложения, срок окупаемости и др. К показателям программных результатов относятся также объемы производства важнейших видов конечной продукции (услуг, работ), ввод в действие производственных мощностей и объектов непроизводственной сферы, показатели развития науки, техники, ресурсо- и импортозамещения и др. В социальных и экологических программах применяются характеристики качественных изменений в результате осуществления программных мероприятий - увеличение продолжительности жизни, улучшение структуры питания, оздоровление окружающей среды и т. д.

Целесообразность использования в программах различных результативных показателей очевидна. Однако, во-первых, среди них должны быть сквозные, позволяющие сравнивать различные программы между собой и с показателями по стране; во-вторых, следует включить и макроэкономические оценки; в-третьих, системы установленных показателей необходимы для определенных типов программ - экономических, социальных, экологических и др. В условиях рынка на первый план выходят количественные оценки итогов коммерческой деятельности, однако для макроэкономического анализа необходимо выявление общенациональной (народнохозяйственной) результативности. Требование народнохозяйственной целесообразности должно соблюдаться при отборе всей системы критериальных показателей. Нельзя, например, ограничиваться показателем оборачиваемости капитала в районах нового освоения, ибо это может привести к формированию там отраслевой структуры, не отвечающей особенностям этих районов и долговременным интересам страны, в частности, к сдерживанию развития капиталоемких отраслей тяжелой промышленности на базе богатейших природных ресурсов. Для исключения этого в деятельности частных предприятий потребуется задействовать соответствующий механизм-регулятор.

Среди важнейших результатов любой программы обязательно следует учитывать влияние на соседние и другие регионы, обеспечение национальной безопасности и устойчивости развития страны, а производственной программы - еще социальные и экологические последствия.

Для применения каждого из показателей необходимо четкое представление о том, какая задача оценки программы решается и как выбирается решение. Оно должно приниматься с учетом значений всех важнейших для него показателей, интересов участников программы и государства.

Такие подходы существуют и в официальных документах. Так, в «Методических рекомендациях по оценке эффективности инвестиционных проектов и их отбору для финансирования», утвержденных Госстроем, Минэкономики, Минфином и Госкомпромом России (1994 г.), предлагаются в качестве оценок эффективности инвестиционного проекта показатели эффективности коммерческой (финансовой), бюджетной и общеэкономической. Таким образом, в двух первых случаях учитываются финансовые последствия для непосредственных участников проекта и для разноуровневых бюджетов (федерального, регионального или местного), а в третьем случае - затраты и результаты, выходящие за пределы прямых финансовых интересов участников и допускающие стоимостное изменение (об обновленной методике сказано в гл. 6).

Остается дискуссионным ряд методических вопросов регионального программирования, особенно отбора программ, оценки их эффективности, увязки с другими программами.

В последнее время в России подготовлено и реализуется много средне- и долгосрочных региональных программ федерального и регионального уровня, в том числе ряд особо крупных - Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, помимо большого числа программ по субъектам Федерации (охваченных ими уже на 2/3). В конце 90-х годов финансировались из федерального бюджета полностью или частично 50 федеральных целевых программ развития регионов (табл. 5.1), а всего насчитывалось около 200 таких программ, связанных с региональным развитием (включая отраслевые и пр.).

Все программы задействованы на решение насущных задач регионального развития. Несмотря на формальное разнообразие целей, они исходят из реальной социально-экономической обстановки в регионе и направлены на ее коренное улучшение, прежде всего на скорейшую стабилизацию экономики. Ряд программ имеет содержательную концепцию, подробно отражающую современное состояние и основные проблемы развития хозяйства, цели, задачи и федеральную значимость программы, инвестиционную стратегию и научное обеспечение и т. д. Например, в программах по Дальнему Востоку и Забайкалью, Якутии, Бурятии, Калининградской области и др. выбраны те направления развития (подпрограммы), которые в наибольшей степени отвечают долгосрочным интересам региона и России.

В программе по Дальнему Востоку и Забайкалью, исходя из комплексного анализа социально-экономической ситуации и оценки регионально-ресурсного потенциала в новых рыночных и геополитических условиях, сформулированы принципы и направления федеральной политики по отношению к этому обширному региону, формы и механизмы ее реализации. Определены этапы решения задач регионального развития, приоритеты структурной политики, важнейшие программные мероприятия и необходимые средства. Актуальность такого подхода обусловлена общегосударственным значением региона, масштабностью и остротой его социально-экономических проблем, решение которых диктуется обеспечением территориальной Целостности и экономической безопасности России и ее геополитических интересов.

Основные программные мероприятия подразделяются на три этапа. Комплекс неотложных мер по выводу экономики из кризиса и улучшению социально-экономической ситуации (1996-1997 гг.) включает: обеспечение потребностей в топливно-энергетических ресурсах и регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию; регулирование транспортных тарифов; ликвидацию последствий стихийных бедствий и др. На этапе стабилизации (1998-2000 гг.) намечалось решить задачи: по снижению топливно-энергетического дефицита; по преодолению депрессии в отраслях специализации; по закреплению новых экономических отношений и созданию условий хозяйственного роста. Этап оживления экономики (2001-2005 гг.) позволяет сконцентрировать усилия на проблемах структурной перестройки и устойчивого развития, в том числе: на комплексном решении энергетической проблемы; на развитии транспортной инфраструктуры и ослаблении зависимости от транспорта регионального производства; на обеспечении потребностей России в важнейших, прежде всего стратегических видах минеральных ресурсов; на улучшении снабжения рыбной продукцией; на расширении экспортного потенциала региона и др.

На всех этапах должны обеспечиваться: предотвращение оттока населения и закрепление квалифицированных кадров посредством государственной политики содействия занятости и социальной защиты; вовлечение Дальнего Востока в мировое хозяйство через экономическое сотрудничество со странами Азиатско-Тихоокеанского региона; охрана окружающей среды и рациональное природопользование.

Необходимость поэтапной взаимоcвязи в решении проблем ускоренного освоения, адекватного и опережающего укрепления производственной инфраструктуры и улучшения условий жизни населения обусловила в программе Нижнего Приангарья (концепция) разработку трех блоков девяти целевых подпрограмм:

Развития промышленных отраслей территориальной специализации,

Обслуживающего и инфраструктурного секторов;

Социального развития и экологической стабилизации.

В отличие от этих крупных программ, круг решаемых проблем, например, по небольшой Псковской области, сравнительно УЗОК, ограничивается мероприятиями в строительном и агропромышленном комплексах, в социальной сфере и по обустройству приграничных территорий.

Во всех программах обстоятельно рассмотрены вопросы их финансирования. Для реализации программных мероприятий привлекаются средства из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников. На долю федеральных источников приходится от 20% (Якутия) до 33% (Курилы, первый этап) всех ассигнований.

Как правило, включенные в программы подпрограммы рассматриваются вариантно. Например, развитие транспортного комплекса Калининградской области представлено в сценариях использования существующей системы транспорта и ее активного развития (расширения и реконструкции). Многопланово разработаны и вопросы эффективности программ. Так, программный вариант освоения Нижнего Приангарья переносит приоритет в средне- и долгосрочной перспективе на развитие производств по глубокой переработке сырья. Это помимо прочего будет способствовать резкому сокращению дотационное™ территории и ее постепенному приближению к самообеспечению на основе эквивалентного продуктообмена с вытекающим отсюда главным результатом - способностью перехода к саморазвитию на высоком техническом уровне. Стоимостной объем производства продукции в базовых отраслях территориальной специализации возрастет более чем в 14 раз. Будут созданы новые промышленные узлы и центры.

В программах нашли отражение как опробованные ранее, так и предложенные новые механизмы их реализации. Например, программой по Дальнему Востоку и Забайкалью предусматриваются следующие формы управления: государственный контракт, договор о совместной деятельности, долевое субсидирование, льготное кредитование, проведение тендеров, конкурсный отбор проектов, их экспертиза, контроль за исполнением контрактов и расходованием средств и др. Выделение федеральных инвестиций на конкурсной основе, предполагающее вложение в проекты до 80% собственных средств предприятий и объединений, является важным экономическим стимулом привлечения значительных финансовых ресурсов к программным мероприятиям.

Вместе с тем программы имеют ряд крупных недостатков организационного и методического характера. Они слабо увязаны между собой, не сбалансированы (во многом из-за прекращения разработки территориальных схем, а ранее - из-за нарушения требования учета последних). Среди разработок есть лишенные концептуального подхода, руководствующиеся лишь отраслевыми программами. Нередко в региональных программах цели и задачи сливаются, в качестве целевых установок выдвигаются задачи. Наблюдается многочисленность подпрограмм, что указывает

На необходимость установления строгих правил отбора приоритетов и т. д. Многие региональные программы (их несколько сот), разработанные по инициативе регионов и межрегиональных ассоциаций, носят частный характер и не вписываются в систему федеральных программ. Большое количество программ постоянно корректируется (с нарушением целей и содержания), недофинансируется и плохо выполняется (доля федерального бюджета в их формировании снизилась с 80 до 3-5%).

Создание федеральных округов позволяет организовать эффективную разработку в их пределах единых комплексных программ развития регионов вместо автономных. На наш взгляд, сохраняя принцип селективного федерального финансирования общегосударственных программ, имеет смысл готовить их по всем регионам (разным охватом) в интересах целенаправленного развития, сплошного выявления острых проблем и точек роста, интеграции регионов, объединив в семь групп соответственно схеме федеральных округов. Но есть много сторонников крайне небольшого числа программ - для остро проблемных регионов. Предлагается выделять потенциальные зоны программного регулирования с приоритетом государственной поддержки.

Осуществление крупных программ регионального развития способно значительно изменить многие стороны жизни региона и даже целого государства, однако они требуют огромных финансовых, трудовых, материально-технических ресурсов. Поэтому любая крупномасштабная программа нуждается в строгом научном и проектном обосновании

В действующих законодательных и нормативных документах речь идет только о программах федерального уровня, и в числе таких программ упоминаются региональные. Федеральные целевые программы (ФЦП) разрабатываются по инициативе федеральных органов исполнительной власти с возможным привлечением органов исполнительной власти субъектов РФ. Инициативные заявки регионов и федеральных министерств рассматриваются и обобщаются федеральным правительством. Сводный перечень ФЦП и объемы их финансирования из федерального бюджета утверждаются законом о федеральном бюджете. Наряду с этим организация выполнения мероприятий утвержденных ФЦП обеспечивается федеральным заказом, размещение которого осуществляется на конкурсной основе через механизм контрактных соглашений с исполнителями конкретных видов работ, услуг. Ответственность последних регламентируется в рамках заключенных договоров. ФЦП особой важности могут получать статус президентских.

ФЦП социально-экономического развития регионов могут финансироваться на совместной основе, как за счет средств федерального бюджета, так и за счет бюджетов субъектов РФ и привлекаемых внебюджетных источников. Однако разработка и реализация подобных программ затруднена в связи с отсутствием правового механизма, определяющего порядок совместного участия органов исполнительной власти различных уровней в подготовке целевых программ, в их долевом финансировании, в управлении программой в целом и отдельными ее мероприятиями. Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб., 2015. С.103.

Впервые комплексные федеральные региональные программы были приняты Правительством РФ в 1995 г. (ФЦП социально-экономического развития Курильских островов и социально-экономического развития Республики Саха (Якутия)). К 1997 г. утверждено около 30 ФЦП по развитию регионов. Среди них крупнейшие программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, Северного Кавказа. В число территорий, к которым применен программный метод обеспечения развития, включены прежде всего регионы с особыми условиями хозяйствования (северные районы) слабые в экономическом отношении (Бурятия, Адыгея, Калмыкия, Мордовия, республики Северного Кавказа), старопромышленные, остро нуждающиеся в реструктуризации экономики (Удмуртия, Челябинская, Ростовская, Тульская области и др.), приграничные с новыми для них проблемами (Псковская, Калининградская, Брянская области и др.). Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб., 2015. С.107.

Наряду с этим принято более 18 экологических программ и 4 программы по радиационной реабилитации населения и зараженных территории.

Федеральные региональные целевые программы составляют примерно 15% от всех принятых ФЦП. Большая их часть (почти три четверти) разработана по субъектам РФ, имеющим недостаточный экономический потенциал и низкую бюджетную обеспеченность. Естественно, что для повышения уровня экономического развития и коренной реструктуризации производственной базы таких регионов необходима существенная помощь Федерации. Тем более такая поддержка нужна для преодоления кризисных социальных и экологических ситуаций, вызванных крупными катастрофами (Чернобыльская АЭС, землетрясение на Сахалине и т.п.), природными катаклизмами (подъем уровня Каспийского моря и т.п.) и национально-этническими конфликтами.

Однако на практике в последние годы жестко проводится политика на свертывание участия федерального бюджета в целевых региональных программах. В ФЦП развития регионов, разработанных в 2013-2014 гг., доля федерального бюджета в финансировании программ обычно находится на уровне 5-6%. Там же. С.109.

К сожалению, правовой статус ФЦП по социально-экономическому развитию регионов практически не установлен. В ранее упоминавшихся федеральных законах и нормативных актах формально перечисляются несколько типов целевых программ (социальные, социально-экономические, экологические, инновационные, научно-технические), инструментарий программ, однако методы их разработки и управления в основном ориентированы на производственные инвестиционные программы. Достаточно отметить, что основным критерием при экспертизе проектов программ в Правительстве РФ выступает минимальная (в пределах нескольких процентов) доля федерального бюджета в финансовых затратах, при этом доля собственных средств предприятий и других внебюджетных источников (включая иностранные инвестиции) должна достигать где-то 75-80%. Очевидно, что ни социальные, ни экологические программы в принципе не могут отвечать подобным требованиям. Как правило, не могут им соответствовать и региональные социально-экономические программы, в которых определенную (и нередко весьма существенную) роль играет решение социальных и экологических проблем. Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики. / Под ред. П.М. Штульберг и др. - М., 2013. С.95.

Региональные программы отличаются от других целевых программ прежде всего объектом программирования. Независимо от предмета программы (отраслевые проблемы, социальные проблемы и т.д.) в качестве объекта выступает территориальное образование того или иного масштаба. Это предопределяет и особый подход к оценке мультипликативного эффекта, который прежде всего должен рассматриваться в пределах данной территории. Специфичным является весьма значительное воздействие экзогенных факторов на процессы, которые должны регулироваться с помощью целевой программы. Наряду с этим возрастает значение комплексного рассмотрения сопутствующих проблем, поскольку в пределах региона производственные, социальные и экологические аспекты воспроизводства характеризуются более тесной взаимозависимостью. Имеется определенная специфика региональных программ и с точки зрения возможностей мобилизации ресурсов и административно-правового воздействия на хозяйствующие субъекты. Все это в совокупности предопределяет особенности хозяйственного механизма, который может быть задействован для разработки и реализации региональных программ.

Следует отметить, что в действующих федеральных нормативно-правовых документах по значимости (масштабам) выделяются лишь два типа программ: федеральные и межгосударственные. Однако региональные проблемы, нуждающиеся в программно-целевом решении, вовсе не всегда имеют федеральное и тем более межгосударственное значение. Имеется масса проблем, для решения которых достаточно мобилизовать ресурсы нескольких регионов или даже одного субъекта РФ, т.е. целевые региональные программы могут быть федерального, межрегионального, регионального и локального значения. Более того, программно-целевой метод уже используется рядом субъектов РФ и городов для целенаправленного решения проблем местного характера. В частности, региональные целевые программы утверждены в качестве официальных государственных документов представительными органами Московской области, Дагестана, Кабардино-Балкарии и ряда других субъектов РФ. Эти программы направлены на решение приоритетных задач региона, к которым могут относиться: комплексное экономическое и социальное развитие региона, обеспечение эффективного использования природно-ресурсного и производственного потенциала; обеспечение занятости и повышение уровня жизни населения и иные задачи, требующие учета природно-экономических и социально-исторических особенностей региона. Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики. / Под ред. П.М. Штульберг и др. - М., 2013. С.98.

Отмеченные специфические черты позволяют выделить региональные программы в особый класс целевых программ. По характеру решаемых проблем (тип программы) среди них выделяются комплексные, экономические, социальные и экологические, а по региональному уровню (масштабам) -- межрегиональные (охватывающие несколько субъектов РФ), субъектов РФ, локальные (относящиеся к части территории одного или нескольких субъектов РФ) и муниципальные (городские) (см. рис. 1).

Рис. в. 1.4. Типология региональных программ Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2011. С.324.

По статусу, уровню утверждения и управления все программы могут быть федеральными. Кроме того, межрегиональные программы могут утверждаться и финансироваться межрегиональными ассоциациями или несколькими заинтересованными республиками, краями и областями; программы субъектов РФ, локальные и муниципальные -- финансироваться и утверждаться органами власти и управления субъектов РФ, а муниципальные -- еще городов и администраций закрытых территориальных образований.

Рассмотренные выше особенности необходимо учитывать при разработке региональных программ любого типа и масштаба.

Однако наибольшие сложности и принципиальные отличия имеют место при подготовке так называемых комплексных программ, которые охватывают различные стороны социально-экономического развития регионов. Существенной спецификой обладают и межрегиональные программы.

Комплексные программы социально-экономического типа в последнее время получают все большее распространение. Они разрабатываются на всех региональных уровнях. Увлечение подобными программами даже в условиях весьма скромного участия в их финансировании федерального бюджета, с нашей точки зрения, объясняется отсутствием нормальной прогнозной работы. Руководители субъектов РФ, естественно, заинтересованы иметь научные проработки перспектив развития своего региона, относящиеся не только к отдельным отраслям, но охватывающие все основные проблемы региона. Такие проработки, да еще и подтвержденные Правительством РФ, имеют большой политический вес. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2011. С.327.

Следует отметить ряд особенностей подобных программ. Во-первых, они охватывают все аспекты хозяйственной и социальной жизни региона. Это большой плюс, так как любая частная, функциональная программа не может достаточно полно рассмотреть возможное влияние на смежные сферы деятельности. Но это и громадный минус, так как практически невозможно на уровне субъекта РФ или крупного города разработать и увязать между собой систему мероприятий, охватывающую весь хозяйственный комплекс, социальную и экологическую сферу, да еще и разработать механизм, обеспечивающий финансирование и реализацию этих мероприятий.

Во-вторых, подобные программы по своей сути многоцелевые, причем эти цели нередко противоречат друг другу. Так, цель повышения конкурентоспособности и эффективности профилирующих отраслей промышленности, как правило, связана с реструктуризацией крупных предприятий, изменением их профиля и, как следствие, с существенным сокращением промышленного персонала. Таких объективных противоречий в каждом регионе можно насчитать много.

В-третьих, целевая программа социально-экономического развития, учитывая ее многоцелевой характер, должна иметь какие-то обобщающие цели, иначе она просто расползается на подпрограммы, не связанные между собой.

В-четвертых, развитие любого региона в большей или меньшей, но все равно в значительной степени зависит от экзогенных факторов: от поведения соседних регионов, от общегосударственной политики в различных сферах и даже от международной ситуации и мирового рынка. В этих условиях неизбежна вариантная проработка перспектив развития, в то время как целевая программа ориентирована на реализацию конкретных мероприятий, которые должны быть увязаны между собой в систему. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2011. С.329.

Перечень сложностей и особенностей региональных программ комплексного типа можно продолжить, однако и сказанного достаточно для того, чтобы утверждать: подобные программы по действующим правилам разработать невозможно, а те из них, которые были утверждены Правительством РФ, существенно отличаются от жестких нормативных требований.