Место федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов в решении задач региональной политики в России

Разработка и осуществление федеральных целевых программ развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики.

Государственным документом, в котором закреплены эти цели, является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №803 “Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации”. К числу целей российской региональной политики в этом документе отнесены:

• укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
• содействие развитию и укреплению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;
• сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;
• достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение жизнеспособности региональной экономики.

Нетрудно видеть, что все перечисленные цели имеют прямое отношение к решению проблемы региональной асимметрии.

Федеральные целевые программы регионального назначения, направленные на решение проблем конкретных регионов, призваны тем самым способствовать и достижению названных выше общих целей региональной политики. При этом особая роль федеральных целевых программ развития регионов в решении задач, связанных с межрегиональной асимметрией, определяется тем, что, в отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей (трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты из федерального бюджета, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера, компенсация тарифов за электроэнергию регионам Дальнего Востока), программы имеют ту принципиальную особенность, что они в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Таким образом, по крайней мере по своему замыслу, они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих.

Радикальное же решение проблем межрегиональной асимметрии, на наш взгляд, возможно лишь при увеличении экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом, чтобы все большую часть проблем регионов они могли бы решить собственными силами, а федеральный бюджет мог бы увеличить абсолютные размеры помощи тем районам, собственный потенциал которых пока не достаточен для самостоятельного развития. Именно на это нацелены федеральные целевые программы развития регионов.

Если отвлечься от конкретных особенностей каждой из этих программ, то генеральной их целью, общей для всех до сих пор разработанных и реализуемых программ, является определение и осуществление комплекса мер, обеспечивающих преодоление кризиса и формирование эффективной региональной экономики, главным образом, на основе ее структурной перестройки, и решение социальных задач в регионе.

Структурные сдвиги в промышленности регионов постоянно происходят под воздействием рыночных факторов, позитивно или негативно влияющих на динамику производства на конкретных предприятиях, в результате чего индустриальная структура региональной экономики постоянно адаптируется к современным условиям.

Вместе с тем эта адаптация осуществляется с большими трудностями при низкой инвестиционной активности и сниженном уровне производства, что не решает проблемы безработицы, недостаточной налогооблагаемой базы регионов, повышения технического уровня и эффективности производства, осуществления необходимых социальных программ. Сами процессы структурной перестройки в этих условиях не отличаются стабильностью, чрезмерно зависят от текущей конъюнктуры, и не всегда соответствуют долговременной стратегии социально-экономического развития страны.

Надо учитывать также малую инвестиционную активность коммерческих банков и частных инвесторов в реальном секторе экономики, ограниченную к тому же вложениями в небольшие, быстро окупаемые проекты. Крупные же инвестиции в стратегически важные мероприятия с долгосрочным эффектом, особенно в кризисных регионах, могут осуществляться, как правило, лишь с государственным участием.

В связи с этим возникает необходимость, особенно в регионах с наиболее острыми социальными, экономическими и экологическими проблемами, использовать различные формы регулирующего воздействия на процессы структурной перестройки экономики со стороны федеральных и региональных органов управления, и в том числе программно-целевой метод, позволяющий в принципе обеспечить комплексное решение региональных проблем, учесть все многообразие факторов, определяющих динамику регионального развития, расширить временной горизонт для осуществления программных мероприятий, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, по структурной перестройке), но зато обеспечивающие коренное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона, гораздо более радикальное решение его проблем.

Как показал опыт России, другие названные выше инструменты региональной политики, решая, хотя и жизненно важные, но текущие задачи, не способны обеспечить радикального изменения социально-экономической ситуации в региональном развитии: территориальная дифференциация за годы реформ не уменьшилась, а возросла. На возможное возражение, что действовавшие в эти годы федеральные целевые программы тоже не изменили ситуацию, можно ответить, что подавляющее их большинство находится на начальной стадии осуществления, а выделяемые и привлекаемые для них ресурсы далеки от намечавшихся масштабов. Данная выше принципиальная оценка программно-целевого метода и его возможностей от этого не меняется.

Нормативная база разработки и реализации федеральных целевых программ

Разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программы по развитию регионов осуществляются в соответствии с Федеральным Законом “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” (принят Государственной Думой 10 ноября 1994г., подписан Президентом Российской Федерации 13 декабря 1994г., №60-ФЗ), Федеральным законом “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации” (принят Государственной Думой 23 июня 1995г., подписан Президентом Российской Федерации 20 июля 1995г. № 115-ФЗ), Федеральным законом “Об экологической экспертизе” (принят Государственной Думой 13 марта 1995г., подписан Президентом Российской Федерации 23 ноября 1995г. № 174-ФЗ), Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997г. № 305 “О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд”, постановлениями Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995г. № 594 “О реализации Федерального закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд” (которым утвержден “Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация”), от 3 августа 1996г. № 928 “О реализации Комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 годы”, от 1 июля 1996 г. № 778 “О внесении дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации”, от 13 сентября 1996г. №1101 “О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация”.

Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ возложены названными документами на Министерство экономики Российской Федерации (а по научно-техническим программа м- также на Министерство науки и технологий Российской Федерации).

Хотя упомянутый выше “Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...” предусматривает, что инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица, фактически инициаторами постановки вопросов о разработке федеральных программ регионов выступают их администрации.

Эти предложения в большинстве случаев направляются в Правительство Российской Федерации (иногда - Президенту Российской Федерации, который дает указания Правительству об их рассмотрении, иногда - непосредственно в Минэкономики России). Правительство Российской Федерации направляет указанные предложения на заключения в Министерство экономики, Министерство финансов и Госкомитет по науке и технологиям, а также в некоторые другие федеральные министерства и ведомства (в зависимости от содержания будущей программы - например, в Министерство топлива и энергетики, Министерство путей сообщения, Министерство сельского хозяйства и продовольствия и т.д.). Министерство экономики и другие заинтересованные министерства рассматривают полученные предложения, руководствуясь требованиями, определенными в “Порядке разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...” в других названных выше нормативных документах, к отбору проблем, в том числе территориальных, которые могут стать объектами для программной разработки. В качестве таких требований перечислены:

• приоритетность предлагаемых к решению важнейших задач социально-экономического, оборонного, научно-технического, природоохранного и другого характера;
• невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения;
• необходимость координации межотраслевых связей для решение проблемы, предлагаемой для программной разработки;
• учет приоритетов и целей социально-экономического развития Российской Федерации, направлений структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов;
• предварительная оценка социально-экономической эффективности и последствий от реализации разрабатываемой программы.

Вместе с тем эти общие требования практически меняются от периода к периоду: в зависимости от социально-экономической обстановки и возможностей государственной поддержки на первый план выходят то одни, то другие из этих требований. Общая же тенденция состоит в ужесточении требований к проблемам и территориям, претендующим на то, чтобы стать объектами федеральных целевых программ.

По итогам рассмотрения предложения региона о разработке программы Министерство экономики, с учетом мнения Министерства финансов и Госкомитета по науке и технологиям и других федеральных и региональных органов исполнительной власти формирует заключение и направляет его в Правительство Российской Федерации, которое и принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы (или отклоняет внесенное предложение) и определяет ее государственного заказчика (по сложным и масштабным программам, как, например, по Дальневосточной программе, может быть несколько заказчиков по основным направлениям и государственный заказчик-координатор).

Государственный заказчик несет ответственность за подготовку и реализацию программы, управляет действиями разработчиков, которыми, как правило, являются научные и проектные организации. Ряд региональных программ разработан, например, институтами при Минэкономики России.

Разработанный и согласованный со всеми заинтересованными органами проект программы направляется государственным заказчиком в Минэкономики России, Минфин России и Миннауки России. Доработанный по их замечаниям проект программы представляется Министерством экономики на утверждение в Правительство.

В соответствии с Федеральным Законом государственным заказчиком федеральной целевой программы, ответственным за ее реализацию, может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие [Казенное предприятие - предприятие созданное на базе ликвидированного федерального государственного предприятия и находящееся в ведении соответствующего федерального органа государственной власти (министерства, ведомства), ответственного за координацию и регулированию деятельности в соответствующей области] или государственное учреждение.

Названные выше нормативные документы жестко определяют структуру федеральных целевых программ. Каждая из них должна обязательно включать следующие разделы:

• содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами;
• основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;
• система программных мероприятий, в том числе меры по трудоустройству, включая создание новых рабочих мест, переподготовку и социальную защиту высвобождаемых работников в результате реализации программы (на первые 1-2 года реализации программы программные мероприятия должны быть разработаны более детально, включая вопросы их финансирования, и иметь бизнес-планы с социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями);
• ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации);
• механизм реализации программы;
• организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;
• оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы;
• паспорт программы.

Обязательны также пояснительная записка, предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета на ближайший год, подтверждение согласованности программы с заинтересованными органами исполнительной власти. При необходимости представляются также соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждающие финансирование программы из бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников.

В целом можно сказать, что сложившаяся нормативная база, кратко охарактеризованная выше, достаточно четко обеспечивает процесс формирования программ от зарождения замысла и обоснования необходимости программы до апробирования и утверждения разработанной программы и порядок последующей работы по реализации программных мероприятий.

Но в том, что касается региональных программ, эта база имеет пробелы и недостатки. Она не отражает специфические особенности региональных программ, отличающие их от отраслевых и функциональных (многоотраслевой комплексный характер; наличие не только производственных, но и социальных проектов; необходимость учесть реализуемые на территории региона отраслевые федеральные программы и в то же время не дублировать мероприятия этих программ; особенности управления и др.). Между тем какие-либо специфические требования к программам регионального назначения в официальных нормативных документах отсутствуют. Однако, есть основания рассчитывать, что этот пробел будет восполнен. В Государственной Думе в настоящее время идет работа над концепцией специального закона о федеральных целевых программах регионального развития.

Развитие и современное состояние процесса разработки федеральных целевых программ развития регионов и принятия их к реализации

До декабря 1995 года были приняты всего 2 комплексные региональные программы: социально-экономического развития Курильских островов Сахалинской области и социально-экономического развития Республики Саха (Якутия). С некоторой долей условности к ним может быть отнесена и третья программа - “Социально-культурное развитие Тверской области (территория Великого водораздела), осуществляемая с 1993г. (теперь включена в утвержденную в 1998 г. программу экономического и социального развития Тверской области на 1998-2005 годы). Правда, в определенных региональных рамках осуществлялись также некоторые другие программы. Они имеют, однако, более узкую направленность и ограничиваются отдельными аспектами регионального развития. К ним относятся такие программы, как "Развитие экономики и культуры малочисленных народов Севера" (осуществляется с 1991 года), "Дети Севера" (осуществляется с 1994 года и является теперь составной частью Президентской программы "Дети России"), "Программа возрождения, строительства, реконструкции и реставрации исторических малых и средних городов России" (осуществляется с 1994 года, сейчас включена в утвержденную в 1998 г. программу “Развитие малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы”), а также целый ряд программ по решению проблем экологического оздоровления и радиационной реабилитации отдельных зон, регионов и городов (зона Байкала, гг. Братск, Нижний Тагил и др., зона влияния Чернобыльской аварии и т.д.).

С конца 1995г. процесс разработки и принятия федеральных целевых программ экономического и социального развития регионов резко активизировался: их число увеличилось с 4 в 1995г.(4-й стала программа по Мордовии, принятая в декабре 1995г.) до 28 в настоящее время (9 программ было принято в 1996г., 10 в 1997г.).

Активизации этого процесса способствовали формирование обновленной нормативной базы по федеральным целевым программам (см. предыдущий раздел) и включение первых программ в перечень финансируемых с участием федерального бюджета (с отражением в законах о федеральном бюджете на соответствующие годы). Сказалось также принятие постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1450, в котором было, в частности, установлено, что начиная с 1997 г. решения Правительства Российской Федерации по государственной поддержке регионов, не связанные с предоставлением единовременной помощи, оформляются актами Правительства Российской Федерации об утверждении федеральных целевых программ развития регионов (постановление отменено в марте 1998г.)

Помимо 28 утвержденных программ подготовлены и находятся на различных стадиях рассмотрения и согласования (в министерствах, ведомствах, в Правительстве) еще 10 региональных программ федерального уровня, а 5 программ разрабатываются.

Региональный характер носят также утвержденные к настоящему времени 12 экологических программ и 5 программ по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных происшествий (еще 5 экологических программ такого характера подготовлено и 6 разрабатываются).

Утвержденными программами социально-экономического развития регионов охвачены территории 33 субъектов Федерации (в т.ч. территории 3 субъекто в- частично, а территории других 3 субъектов включены одновременно в две программы). Если учесть подготовленные, но не утвержденные программы, то число субъектов, охваченных федеральными целевыми программами регионального назначения, достигает 52 (а с учетом находящихся в разработке программ - 58). Перечень утвержденных программ приведен в приложении.

Однако, если учесть, что большую часть федеральных целевых программ составляют программы отраслевого и функционального характера (например, “Топливо и энергия”, “Возрождение торгового флота России”, “Усиление борьбы с преступностью”) и все они осуществляются, естественно, на территории регионов, то нет ни одного региона, где бы не реализовывались федеральные целевые программы.

По территории страны регионы, имеющие утвержденные федеральные целевые программы комплексного характера, размещены следующим образом. Такими программами охвачены весь Дальний Восток, часть Сибири (Забайкалье и Нижнее Приангарье), отдельные регионы на Урале, в Поволжье, Волго-Вятском, Центральном и Северо-Западном экономических районах, а также Калининградская область. С учетом же разрабатываемых программ, объектами программной разработки стали весь восток страны (Сибирь и Дальний Восток), весь Северный Кавказ, значительная часть Урала и Европейского Севера, а также отдельные регионы, перечисленные выше (см. карту).

Таким образом, в число регионов, к которым решено применить программный метод регулирования их социально-экономического развития, вошли: регионы с особыми условиями хозяйствования (на севере и востоке); регионы, имеющие недостаточно развитый экономический потенциал и наиболее подверженные депрессивным процессам (Бурятия, Адыгея, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ); регионы, особенно нуждающиеся в структурной перестройке экономики (Удмуртия, Курганская область, Чувашия, Мордовия и др.); приграничные регионы с новыми для них проблемами (Псковская, Калининградская, частично Ленинградская области); регионы с комплексом экономических и социальных проблем (Северный Кавказ); регионы нового промышленного освоения (Нижнее Приангарье в Красноярском крае).

При обязательной для всех программ структуре (см. раздел “Нормативная база”) каждая из региональных программ имеет свои особенности соответственно характеру проблем, типичных для разных групп регионов,. Так, например, в Дальневосточной программе сделан особый акцент на вопросах, связанных с международным разделением труда и экономическим сотрудничеством в Азиатско-Тихоокеанском районе, на энергетических и транспортных проблемах, Калининградская программа целиком посвящена вопросам развития экономики области в условиях особой экономической зоны, в программах по Мордовии и Курганской области большое место занимают проблемы конверсии оборонных производств и другие вопросы структурной перестройки промышленности.

Одним из способов оценки возможного влияния сформировавшегося перечня субъектов Федерации, для которых утверждены федеральные целевые программы, на межрегиональную асимметрию экономического и социального развития, может послужить сопоставление этого перечня с рейтингом всех регионов России по уровню их развития.

В качестве такого рейтинга взята группировка регионов, проведенная в Минэкономики России для целей среднесрочного прогноза. Базовым годом для сравнения со среднесрочной перспективой был принят 1995г.К аждый регион был оценен по 9 показателям (производство валового регионального продукта на душу населения, индекс промышленного производства за 1991-1995гг., доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, уровень безработицы, обеспеченность жильем, детскими дошкольными учреждениями, школами, амбулаторно-поликлиническими учреждениями и больницами). Каждый из показателей был оценен в баллах, сумма которых дала комплексную балльную оценку каждому региону. В результате все регионы России были разделены на 6 групп: с относительно высоким уровнем развития, с уровнем развития выше среднего, со средним уровнем, с уровнем ниже среднего, с низким уровнем и с крайне низким уровнем.

Несмотря на известную условность полученного деления, оно позволяет сделать выводы о некоторых объективных тенденциях. Так, группа с уровнем развития ниже среднего включает 17 регионов, 10 из которых попали в число тех, для которых были разработаны и утверждены федеральные целевые программы. Группа с низким уровнем развития включает 6 регионов, из которых 4 стали объектами программного подхода. Соответственно среди 6 регионов с крайне низким уровнем в число имеющих программы попали 3.

Из 33 регионов со средним уровнем развития в число “программных” попали лишь 11, из 14 с уровнем развития выше среднего лишь 1, и, наконец, из группы с относительно высоким уровнем развития 10 регионов “получили” программы 4 региона.

Таким образом, из 3 низших групп в число “программных” вошло большинство регионов, а из 3 высших - меньшинство. Причем это меньшинство можно считать “исключением, подтверждающим правило”. Так, упомянутые выше 4 региона из самой высшей группы включают Республику Саха (Якутию), Камчатскую и Магаданскую области и Приморский край. Во-первых, сам перечень этих- регионов свидетельствует о большой условности их отнесения к группе с относительно высоким уровнем развития. А во-вторых, все эти регионы входят в состав Дальнего Востока, для которого делалась единая программа.

Поскольку важные и острые социальные и экономические проблемы характерны для всех регионов России (многие исследователи говорят: “все регионы России являются проблемными”), то нельзя сказать, что какой-то регион неоправданно попал в число имеющих “собственную” федеральную целевую программу. С другой стороны, имеются регионы, которые, казалось бы, обязательно должны присутствовать в перечне регионов, имеющих “свою” федеральную программу, но их там нет (например, длительное время находящаяся в депрессии Ивановская область). Однако вопрос о том, почему администрация того или иного региона отдала предпочтение иным, чем программы, методам решения региональных проблем, требует специального рассмотрения в каждом конкретном случае.

Программы весьма различаются по охвату территории. Большинство региональных ФЦП охватывают один регион- субъект Федерации. В то же время Дальневосточная программа охватывает 13 регионов-субъектов Федерации, включая весь Дальневосточный экономический район и, кроме того, Забайкалье (3 субъекта Федерации, входящие в Восточно-Сибирский экономический район). В то же время осуществляются программы, касающиеся лишь одного города (Сочи) и даже его части (“Сохранение и развитие исторического центра г.С анкт-Петербурга на 1996-20010гг.”, “Восстановление исторической части г.Владикавказа как историко-архитектурного памятника на Северном Кавказе и улучшение его экологического состояния до 2000г.”).

Соответственно территориальному охвату, характеру и масштабам решаемых проблем, а также длительности периода, на который рассчитаны программы (до 2000г., 2001г., или 2005-2010гг.), весьма различаются размеры средств, потребных на осуществление той или иной программы, и доли федерального бюджета и других источников финансирования программных мероприятий.

Наиболее крупной по масштабам и расчетной стоимости является Президентская программа “Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы”. Объем потребных финансовых средств на ее осуществление определен в 850,5 млрд. руб. в ценах 1998г. Программы по отдельным субъектам Федерации оцениваются в сумме от 5 до 80 млрд. руб. (например, по программе Мордовия общая сумма потребных финансовых средств определена в 12,8 млрд. руб., по Калмыкии -16 млрд. руб., по Удмуртии - 14 млрд. руб., по Астраханской области - 28 млрд.р уб.)

При этом расчетная доля федерального бюджета как источника финансирования составляла в ранних программах до 50-60% и даже 80% (в Псковской области, где значительная часть программных мероприятий связана с обустройством границы и размещением военнослужащих и увольняемых из Вооруженных Сил, т.е. мероприятий, подлежащих федеральному финансированию), в более поздни х- до 20-25% (Дальний Восток) и в самых новых - 8-10%.

Поскольку программы осуществляются в регионах с дотационным бюджетом, доля регионального и местных бюджетов в финансировании программ обычно невелика: 5-15% и почти никогда не превышает 20-30%. Основная тяжесть финансирования программных мероприятий приходится на долю внебюджетных источников финансирования (собственные средства предприятий, привлеченные средства частных и иностранных инвесторов): от 2/3 до 4/5 всего объема финансовых средств, затрачиваемых на осуществление программы.

Хотя структура программ жестко определена, содержание их постепенно меняется под влиянием изменений в экономической политике, в законодательстве, в состоянии федерального и региональных бюджетов. За 1993-1998 годы наиболее проявились следующие тенденции в изменении содержания программ: усилилась их конкретность, большее внимание уделяется поиску и мобилизации внебюджетных источников финансирования, заметно повысился удельный вес этих источников, большую роль приобрел внешнеэкономический фактор, в частности иностранные инвестиции, и т.д.

Организация осуществления федеральных целевых программ

Из 28 утвержденных к настоящему времени ФЦП регионов по 20 программам государственным заказчиком является Минэкономики России, по 5 - бывший Минрегионнац России, по 4 - Госстрой России, по 1 - Правительство Республики Саха (Якутия), по 1 - совместно Администрация Сахалинской области и бывший Минрегионнац России.

С разделением Минрегионнаца России на Минрегион России и Миннац России и упразднением Госкомсевера России возможны изменения в распределении региональных программ по государственным заказчикам.

Государственные заказчики программ ежегодно представляют бюджетные заявки на финансирование части расходов на реализацию программ из федерального бюджета. В бюджетных заявках государственный заказчик указывает также другие источники финансирования программы. Перечень федеральных программ, принимаемых к финансированию из федерального бюджета, утверждается в составе федерального бюджета на очередной финансовый год.

Различные программы имеют разные органы управления их реализацией. Так, в целях реализации Президентской программы по Дальнему Востоку и Забайкалью создана Комиссия Правительства Российской Федерации. Реализацией программ по Мордовии, Нижнему Приангарью и Курильским островам руководят специально созданные межведомственные комиссии и дирекции. Управление программой по Якутии осуществляют Коллегия, Дирекция и Фонд Программы. Функции управления по программам, заказчиком которых является Госстрой России, выполняет объединенная дирекция. По ряду программ эти функции осуществляют экономические службы регионов (иногда со специальными подразделениями в них).

Сказать однозначно, какая из применяемых моделей управления является лучшей, пока невозможно: среди программ, осуществляемых успешнее других, присутствуют программы с самой разной структурой управления. Очень много зависит от субъективного фактора: какие люди занимаются реализацией программы.

В последние годы из-за ограниченности ресурсов федерального бюджета, особенно идущих на инвестиции, требования к формированию перечня федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета, постоянно ужесточаются. Фактически производится не отбор программ, а отбор наиболее эффективных или остро необходимых конкретных инвестиционных проектов, входящих в программы, который и предопределяет включение той или иной ФЦП в перечень финансируемых из федерального бюджета.

В законе о федеральном бюджете на 1998 год предусмотрено государственное участие в финансировании 139 федеральных программ и подпрограмм с общим объемом финансирования 36,9 млрд. руб., в том числе с государственными инвестициями 8 млрд. руб. В это число входят 23 региональные программы с общим объемом федерального финансирования 1,9 млрд. руб., в т.ч. 0,6 млрд. руб. инвестиций.

Достоинства и недостатки сложившейся системы разработки и реализации федеральных целевых программ развития регионов

Сложившаяся в России практика разработки и реализации ФЦП экономического и социального развития регионов имеет несомненные достоинства и столь же очевидные недостатки.

К числу первых можно, на наш взгляд, отнести:

• направленность на решение коренных проблем регионов, на структурную перестройку их экономики, на приведение ее в соответствие с новыми рыночными реалиями, в т.ч. и через активизацию полюсов роста (отраслевых и территориальных), регионов, центров, отраслей, могущих быть “локомотивами”, вытаскивающими экономику регионов из кризиса;
• широкий разворот работ по подготовке региональных ФЦП. Хотя имеются основания считать его чрезмерно широким, особенно в сопоставлении с ограниченными возможностями реализации такого количества программ, однако он вполне объясним большим количеством проблемных регионов и оправдан тем, что позволил охватить большую часть регионов программными разработками. Это дает возможность руководству регионов, занятому решением каждодневных задач, видеть и стратегические цели, определить, по крайней мере, для себя последовательную программу собственных действий по оздоровлению региональных финансов, решению коренных экономических и социальных проблем региона во взаимодействии со всеми хозяйствующими субъектами;
• наличие нормативной и законодательной базы (хотя в этой базе и есть существенные недостатки, указанные выше), обеспечивающей налаженный механизм подготовки и принятия ФЦП и порядок последующей работы с программами.

• явно недостаточное финансирование из федерального бюджета, региональных бюджетов и- что особенно существенно- из внебюджетных источников, поскольку в самих программах заложены расчеты на то, что именно эти источники должны быть основными. Слабое финансирование из федерального бюджета имеет отрицательные следствия, далеко превосходящее его количественную долю в структуре источников финансирования, так как в большинстве случаев именно федеральные средства должны играть лидирующую роль, привлекая другие источники финансирования и активизируя всю инвестиционную деятельность в регионе. В 1997г финансирование всех федеральных целевых программ составило менее 40% от намеченного в федеральном бюджете, при этом государственные инвестиции были профинансированы на 23% (в 1996г.- на 44%) научно-исследовательские и опытно конструкторские работы - почти полностью, прочие нужды - на 40%;
• недостаточно реализовывалась функция региональных ФЦП быть организатором “собирания”, “ зарабатывания ” денег, а не формой их раздачи, особенно из федерального бюджета. В ряде регионов сохранился иждивенческий взгляд на ФЦП просто как на источник получения дополнительных финансовых средств из центра (в этом смысле показательны поступающие иногда из регионов предложения выделять федеральные средства на отраслевые ФЦП не госзаказчикам этих программ, а регионам- т.е. совершенно упускается из виду, что средства на эти ФЦ П- целевые, что за их счет должны быть решены конкретные проблемы федерального значения по модернизации отраслевых комплексов);
• недостаточно соблюдается необходимая последовательность реализации программных мероприятий, определение размеров государственной поддержки на эти мероприятия каждый год начинается заново, с формированием очередного федерального бюджета. При этом, естественно, трудно выдержать подход к программе как к целостной, взаимоувязанной системе мероприятий. Правда, для финансирования выбираются мероприятия из программ, являющиеся результатом системной проработки всего круга региональных проблем, но от этого они не перестают быть лишь отдельными элементами программы, а их взаимосвязь и необходимая последовательность осуществления не всегда адекватно учитываются;
• не обеспечивается необходимая степень координации всех осуществляемых на территории одного региона ФЦП, так как в ряде отраслевых программ задания и средства на их осуществление не распределены по регионам, а взаимодействие государственных заказчиков этих программ с региональными администрациями отлажено не во всех регионах;
• не учитывается в должной мере необходимость придания определенного приоритета объектам, включенным в утвержденные ФЦП, при конкретном “наполнении” иностранных кредитных линий, предоставленных по межгосударственным соглашениям и по соглашениям с международными организациями;

Несмотря на эти недостатки, федеральные целевые программы пользуются большой популярностью в регионах, о чем свидетельствует непрекращающийся поток обращений из регионов в Правительство с просьбами принять решения о разработке федеральных программ для этих регионов. И дело здесь не только в упованиях на дополнительную поддержку государства, хотя, конечно, и это имеет место. Гораздо более важным является то, что все большее число региональных руководителей хорошо поняли, что при всех издержках в практике применения программно-целевого метода, федеральные программы регионов дают возможность при умелом использовании привлечь отечественных и иностранных инвесторов к решению коренных проблем экономики региона, пользуясь наличием утвержденной Правительством программы как “флагом”, подтверждающим серьезность намерений федеральных и региональных органов власти. И, кроме того, о чем уже говорилось выше, даже процесс подготовки Программы, еще до ее утверждения, дает руководству региона возможность системного взгляда на проблемы региона и построить собственную программу действий не на месяц и не на год с неизбежно ограниченными целями, а на гораздо более значительный период и соответственно поставить более радикальные цели, достижение которых обеспечило бы и коренное улучшение ситуации в региональной экономике и социальной сфере.

Количественная оценка эффективности реализации ФЦП регионов весьма затруднена сейчас тем, что несмотря на большое их количество и накопленный разнообразный опыт, процесс их реализации, по существу, находится на начальном этапе (достаточно сказать, что, например, даже принятая одной из первых Курильская программа осуществлена пока лишь на 22%). Тем не менее практически по каждой программе (кроме, естественно, только что принятых) есть некоторые реальные результаты в виде осуществленных программных мероприятий.

О характере осуществляемых программных мероприятий и источниках их финансирования можно судить на примере Федеральной Программы экономического и социального развития Республики Мордовия на 1996-2000 годы.

Указанная программа утверждена Правительством Российской Федерации в декабре 1995г.

Основное содержание программных мероприятий составляют 60 проектов, охватывающие важнейшие направления экономики и социальной сферы республики (43 проекта относится к производственной сфере, 15 к социальной, 2 имеют экологический характер). В 1996г. - первом году реализации Программы - осуществлялись производственные проекты в области электроэнергетики, машиностроения, микроэлектроники, медицинской промышленности, транспорта и связи, (построено 100 км автодорог, или вдвое больше, чем в 1995г.), строительство учреждений здравоохранения и образования, жилищное строительство. На эти цели было направлено 510 млрд. руб. (в действовавших ценах, в т.ч. 489 млрд. руб. инвестиций, 15,5 млрд. руб. -з атраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, 6 млрд. руб. прочие расходы. При этом из общей суммы вложенных средств 75 млрд. руб. были получены из федерального бюджета.

В 1997г. общий объем финансирования федеральной целевой программы по Мордовии составил 684,2 млрд. руб. (в действовавших ценах), в т.ч. 117 млрд. руб. из федерального бюджета (33 млрд. руб. - капитальные вложения по статье финансирование федеративных программ”, 84 млрд. руб. - прочие текущие расходы по статье “целевая поддержка регионов”), 53,8 млрд. руб. - из бюджета Республики Мордовия, 153,3 млрд. руб. - собственные средства предприятий,263,4 млрд. руб. - средства из Дорожного фонда (на строительство автомобильных дорог), 96,6 млрд. руб. - из других источников. Из общей суммы средств, направлено на капитальные вложения 625,6 млрд. руб., на научные и опытно-конструкторские работы - 12,3 млрд. руб., на прочие цели - 46,3 млрд. руб.

За счет указанных средств велись работы по реализации начатых в 1996 г. производственных и социальных проектов, а также по проектам, касающимся светотехнической отрасли, пищевой промышленности и производства стройматериалов, создания новой техники. Ряд инвестиционных проектов программы (в основном в области машиностроения) включен в иностранные кредитные линии (Италия, Швейцария). Правительство Республики Мордовия провело также большую работу по привлечению дополнительных внебюджетных средств, заключены инвестиционные соглашения с рядом российских банков, с Правительством г. Москвы. Уже начало реализации программных мероприятий позволило приостановить спад производства. По предприятиям, вошедшим в число объектов Программы, объем выпуска продукции увеличился за 1997 г. на 13%, а объем промышленного производства в целом по Республике Мордовия - на 7%.

Проблемы дальнейшего развития программно-целевого подхода

к решению проблем развития регионов

На предстоящий период основные усилия предстоит направить не столько на разработку новых программ развития регионов, сколько на реализацию уже разработанных и принятых. В связи с этим наибольшее значение приобретает решение практических проблем осуществления региональных программ, связанных с необходимостью преодоления выявившихся недостатков и использования накопленного положительного опыта.

Большие трудности для решения представляет проблема поиска конкретных источников финансирования, так как федеральный бюджет может и должен обеспечивать только часть потребности в финансовых ресурсах, необходимых для реализации программ.

Ухудшение социально-экономической ситуации в стране в 1998 г. и особенно финансовый кризис, разразившийся 17 августа, еще больше обострили положение. Бюджетное финансирование программ, заказчиком которых является Министерство экономики России, сократилось в 2,4 раза по сравнению с 1997г. В первом полугодии 1998г. 13 программ социально-экономического развития регионов из федерального бюджета практически не финансировались.

Вместе с тем выработанные и практически реализуемые сейчас Правительством Российской Федерации меры по стабилизации социально-экономического положения в стране позволяют рассчитывать на то, что они благоприятно скажутся и на реализации федеральных целевых программ. Эти меры касаются оздоровления финансов предприятий, снижения налоговой нагрузки на производителей, а также целевого финансирования предприятий ряда отраслей реального сектора в расчете на значительный и быстрый эффект. Все это позволит изменить хозяйственную конъюнктуру в стране за счет увеличения оборотного капитала на предприятиях, что, в свою очередь, создаст реальные предпосылки для расширения инвестиционной деятельности.

В федеральном бюджете предусматривается четко отделить текущие расходы от инвестиционных. Все инвестиционные ресурсы будут включены в Бюджет развития. Через этот бюджет может быть реализовано упомянутое выше целевое финансирование “точек роста” (предприятий, отраслей). Для задействования Бюджета развития необходимо закончить формирование законодательно-нормативной базы (есть Закон о Бюджете развития, есть постановление Правительства, определяющее основные критерии отбора предприятий, претендующих на государственную поддержку, правила предоставления государственных гарантий, а также реализации конверсионных и лизинговых проектов, осталось утвердить положение о порядке финансирования капитального строительства и порядок формирования и расходования средств Бюджета развития). Имеется в виду создать также Российский банк развития, который будет осуществлять окончательный выбор объектов инвестирования сре дств в с оответствии с приоритетами государственной промышленной политики.

Минэкономики России считает необходимым сохранить в федеральном бюджете государственную поддержку федеральных целевых программ экономического и социального развития регионов, несмотря на ограниченные возможности федерального бюджета, что связано с их нацеленностью на решение стратегических задач реформирования региональной экономики (о чем говорилось выше).

Даже небольшие размеры федеральной поддержки позволяют привлечь дополнительные средства отечественных и зарубежных инвесторов и создают стимул для региональных властей заниматься стратегическим планированием социально-экономического развития своих регионов

В июле 1998 г Правительство России одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. В ней определены меры, которые должны быть осуществлены в 1999-2001 годах: наряду с дальнейшим функционированием Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, предназначенного для выравнивания их бюджетной обеспеченности, предусматривается инвестиционная поддержка регионов, которая будет осуществляться по двум направлениям: социальному (в рамках Фонда регионального развития, в основном на безвозвратной основе) и производственному (в рамках Бюджета развития Российской Федерации в основном на возвратной основе).

При определении форм и объемов государственной поддержки реализации федеральных программ необходим строгий отбор приоритетных инвестиционных проектов. Из числа производственных объектов, выдвигаемых на государственную поддержку, предпочтение должно отдаваться тем из них, которые способны обеспечить наибольшую экономическую и прежде всего бюджетную эффективность, в наибольшей мере способствовать решению ключевых для того или иного региона проблем и тем самым существенно повлиять на всю социально-экономическую ситуацию в регионе. Приоритетной государственной поддержки заслуживают те проекты, где она может дать наибольший мультиплицирующий импульс привлечению средств частных инвесторов, крупного корпоративного капитала, иностранных инвестиций.

При использовании Бюджета развития и вообще в реализации инвестиционной политики требуется усилить региональный аспект учитывать значимость отбираемого для государственной поддержки инвестиционного проекта для решения не только отраслевых, но и региональных проблем (помощи слабым регионам, стимулирования “точек” и “локомотивов роста”).

В связи с ростом требований к инвестиционным проектам, претендующим на ту или иную форму государственной поддержки, необходимым условием реализации федеральных целевых программ является усиление работы государственных заказчиков программ, администраций регионов и заинтересованных хозяйствующих субъектов по повышению обоснованности инвестиционных проектов, доведению уровня проектной документации до международных требований.

Вместе с тем важнейшей остается задача поиска внебюджетных источников финансирования по каждой программе.

Оптимальным решением проблем финансирования программ будет достижение такого положения, при котором само осуществление мероприятий программы (после определенного начального периода, когда требуется привлечение инвестиций из центра и других внешних источников) способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития программы. Накапливая инвестиционные ресурсы в процессе реализации быстро окупаемых программных мероприятий, необходимо направлять их на объекты более долговременного, стратегического характера, позволяющие добиться существенного перелома ситуации в регионе.

Для успеха программ важно решение проблемы постоянной взаимной координации региональных программ с отраслевыми программами, осуществляемыми на территории.

Значительного совершенствования на основе накапливаемого опыта требует практика управления реализацией программ (организация управления, поиск и освоение новых форм привлечения, аккумуляции и использования внебюджетных сре дств к р еализации программ, взаимодействие с региональными и местными властями, деятельность государственных заказчиков и т.д.).

Региональные программы не должны сводиться только к набору инвестиционных проектов, на осуществление которых запрашиваются средства из федерального бюджета. Все более актуальными становятся, во-первых, проблемы определения других форм и конкретных мер федеральной экономической политики по отношению к региону, в котором осуществляются федеральные региональные программы (например. с держивание роста или снижение энергетических и транспортных тарифов для Дальнего Востока и т.п.), и, во-вторых, проблема оптимального сочетания методов государственного и рыночного регулирования.

Реализация целевых программ в существенной степени зависит от обоснованности и эффективности оперативных решений, принимаемых на основании анализа хода выполнения программных мероприятий.

В этой связи необходимо усовершенствовать систему контроля за реализацией федеральных целевых отраслевых программ в региональном разрезе и программ развития регионов. В этом направлении проводится сейчас работа в Минэкономики России, организуется мониторинг реализации федеральных целевых программ на основе государственной статистической отчетности и материалов, предоставляемых госзаказчиками программ.

При этом собирается и анализируется информация о ходе реализации как федеральных программ развития регионов, так и федеральных программ развития отраслей в региональном разрезе. Эта информация используется при составлении прогнозов социально-экономического развития страны, проектов федерального бюджета на очередной год, при принятии решений о государственной поддержке того или иного региона, при учете поступления финансовых средств в регионы по различным каналам, что важно для составления сводных балансов финансовых ресурсов регионов и упорядочения всей системы государственной поддержки регионов.

Мониторинг реализации утвержденных Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ должен показать степень влияния данных программ на изменение социально-экономической ситуации в конкретных регионах, эффективность принимаемых программных мер, адекватность методов и форм реализации мероприятий социально-экономическим, природным и иным особенностям регионов.

Выводы

1. Разработка и осуществление федеральных целевых программ развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики, в число которых входит и сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов.

Программы, в отличие от других инструментов региональной политики (трансферты, дотации, субвенции, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера и т.д.), в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. По своему замыслу, они направлены на радикальное решение региональных проблем, в т.ч. проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий , но и противодействие ряду факторов, ее порождающих .

Радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии возможно лишь при увеличении экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом. Именно на это нацелены федеральные целевые программы развития регионов.

2. Разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программы по развитию регионов, осуществляются в соответствии с достаточно отлаженной системой законодательных и других нормативных документов.

3. К настоящему времени разработано и утверждено Правительством Российской Федерации 28 федеральных целевых программ экономического и социального развития регионов.

Кроме того, подготовлены и находятся на различных стадиях рассмотрения и согласования (в министерствах, ведомствах, в Правительстве) еще 9 региональных программ федерального уровня, а 5 программ разрабатываются.

Утвержденными программами социально-экономического развития регионов охвачены территории 33 субъектов Федерации, а с учетом подготовленных, но не утвержденных программ- 52 субъектов (если учесть и находящиеся в разработке программ, то будут охвачены 58 субъектов Федерации).

В число регионов, к которым решено применить программный метод регулирования их социально-экономического развития, вошли: регионы с особыми условиями хозяйствования (Крайний Север и Дальний Восток); регионы, имеющие недостаточно развитый экономический потенциал и наиболее подверженные депрессивным процессам (Бурятия, Адыгея, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ; регионы, особенно нуждающиеся в структурной перестройке экономики (Удмуртия, Курганская область, Чувашия, Мордовия и др.); приграничные регионы с новыми для них проблемами (Псковская, Калининградская, частично Ленинградская области); регионы с комплексом экономических и социальных проблем (Северный Кавказ); регионы нового промышленного освоения (Нижнее Приангарье в Красноярском крае).

Сопоставление перечня программ с данными о сравнительном уровне развития регионов свидетельствует об общей нацеленности совокупности программ на решение проблем межрегиональной асимметрии.

4. В законе о федеральном бюджете на 1998 год предусмотрено государственное участие в финансировании 139 федеральных программ и подпрограмм с общим объемом финансирования 36,9 млрд. руб., в том числе с государственными инвестициями 8 млрд. руб. В это число входят 23 региональные программы с общим объемом федерального финансирования 1,9 млрд. руб., в т.ч. 0,6 млрд. руб. инвестиций.

5. К достоинствам сложившейся в России практики разработки и реализации ФЦП экономического и социального развития регионов можно отнести:

• направленность на решение коренных проблем регионов, на структурную перестройку их экономики, на приведение ее в соответствие с новыми рыночными реалиями;
• нацеленность всей совокупности региональных ФЦП на регионы с наиболее острыми экономическими, социальными и экологическими проблемами и тем самым на решение проблем асимметрии в территориальной структуре экономики страны;
• подготовка региональных ФЦП дает возможность руководству регионов, занятому решением каждодневных задач, видеть и стратегические цели, определить, по крайней мере, для себя последовательную программу собственных действий по оздоровлению региональных финансов, решению коренных экономических и социальных проблем региона во взаимодействии со всеми хозяйствующими субъектами;
• наличие нормативной и законодательной базы, определяющей отлаженность “технологии” подготовки и реализации ФЦП (хотя в этой базе есть существенные пробелы, касающиеся как раз региональных ФЦП).

Среди недостатков работы с региональными ФЦП наиболее существенны следующие:

• явно недостаточное финансирование из федерального бюджета (это связано и с чрезмерно большим числом ФЦП по сравнению с возможностями федерального бюджета), а также из региональных бюджетов и- что особенно существенно- из внебюджетных источников (в самих программах заложены расчеты на то, что именно внебюджетные источники должны быть основными);
• недостаточно реализуется функция региональных ФЦП быть организатором “собирания”, “ зарабатывания ” денег, а не формой их раздачи, особенно из федерального бюджета. В ряде регионов не преодолен иждивенческий взгляд на ФЦП просто как на источник получения дополнительных финансовых средств из центра;
• недостаточно соблюдается необходимая последовательность реализации программных мероприятий, определение размеров государственной поддержки на эти мероприятия каждый год начинается заново, с формированием очередного федерального бюджета;
• не обеспечивается необходимая степень координации всех осуществляемых на территории одного региона ФЦП (отраслевых, функциональных, региональных);
• не учитывается в должной мере необходимость придания приоритета объектам ФЦП при конкретном “наполнении” иностранных кредитных линий, предоставляемых по межгосударственным соглашениям и по соглашениям с международными организациями;
• в практике разработки и реализации ФЦП недостаточно используются возможности, заключенные в органическом сочетании рыночных механизмов и методов государственного регулирования.

Несмотря на эти недостатки, федеральные целевые программы пользуются большой популярностью в регионах. Все большее число региональных руководителей хорошо понимает, что при всех издержках в практике применения программно-целевого метода, федеральные программы регионов дают возможность при умелом использовании привлечь отечественных и иностранных инвесторов к решению коренных проблем экономики региона, пользуясь наличием утвержденной Правительством программы как определенной гарантией, подтверждающей серьезность намерений федеральных и региональных органов власти. Кроме того, сам процесс подготовки Программы, даже до ее утверждения, дает руководству региона возможность системно рассмотреть проблемы региона и построить собственную программу действий.

Количественная оценка эффективности реализации ФЦП регионов весьма затруднена сейчас тем, что несмотря на большое их количество и накопленный разнообразный опыт, процесс их реализации, по существу, находится на начальном этапе (даже принятая одной из первых Курильская программа осуществлена пока лишь на 22%). Тем не менее практически по каждой есть определенные реальные результаты в виде осуществленных программных мероприятий.

6. На предстоящий период основные усилия предстоит направить не столько на разработку новых программ развития регионов, сколько на реализацию уже разработанных и принятых. В связи с этим наибольшее значение приобретает решение практических проблем их осуществления, связанных с необходимостью преодоления выявившихся недостатков и использования накопленного положительного опыта.

Перечень утвержденных федеральных целевых программ развития регионов

“Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области на 1993-1995 гг. и до 2005 г.”, постановления Правительства Российской Федерации от 17.12.93 г. № 1297 и от 30.06.98 г. № 668

Государственные заказчики: Администрация Сахалинской области, Госкомсевер России

“Социально-экономическое развитие Республики Саха (Якутия) на 1995-2005 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 07.02.95 г. № 115.

Государственный заказчик: Правительство Республики Саха (Якутия)

“Экономическое и социальное развитие Республики Мордовия на 1996-2000 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.95 г. № 1257.

“Экономическое и социальное развитие Псковской области на 1996-1998 гг. и до 2000 г.”, постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.96 г. № 149 и от 28.05.98 г. № 522.

“Восстановление исторической части г.В ладикавказа как историко-архитектурного памятника на Северном Кавказе и улучшение его экологического состояния до 2000 г.”, постановление Правительства Российской Федерации от 28.02.96 г. № 185.

Государственный заказчик: Минземстрой России

“Социально-экономическое развитие Республики Северная Осетия-Алания до 2000 года”, постановление Правительства Российской Федерации от 12.03.96 г. № 269.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минсельхозпрод России, Минземстрой России, Минтопэнерго России, ГКФТ России

“Социально-экономическое развитие и национально-культурное возрождение балкарского народа в 1996-2000 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 03.04.96 г. № 374.

“Социально-экономическое развитие Республики Бурятия на 1996-2005 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.96 г. № 442.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минсельхозпрод России, Минтранс России

“Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.96 г. № 480.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минтруд России, МВЭС России, Минтранс России, Минсельхозпрод России, МПС России, Госкомсевер России

“Сохранение и развитие исторического центра г.С анкт-Петербурга на 1996-2010 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.96 г. № 585.

Государственный заказчик: Минземстрой России

“Комплексное социально-экономическое развитие Краснодарского края” (1996-2000 гг.), постановление Правительства Российской Федерации от 13.06.96 г. № 702

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минсельхозпрод России, Минземстрой России, Минтопэнерго России, Минтранс России, ГКФТ России

“Развитие малых и средних городов РФ в условиях экономической реформы”, постановление Правительства Российской Федерации от 28.06.96 г. № 762.

Государственный заказчик: Минземстрой России

“Социально-экономическое развитие Астраханской области на 1997-2000 гг.”, постановления Правительства Российской Федерации от 21.01.97 г. № 47 и от 2.02.98. г № 105

“Освоение Нижнего Приангарья ” (1997-2005 гг.), постановление Правительства Российской Федерации от 22.02.97 г. № 203.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, МПР России, Минтопэнерго России, Минтранс России, Госкомэкологии России, Госкомсвязи России

“Социально-экономическое развитие Республики Калмыкия и национально-культурное возрождение калмыцкого народа” (1997-2002 гг.), постановление Правительства Российской Федерации от 14.03.97 г. № 303.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Миннац России, Минсельхозпрод России, Минземстрой России, МПР России

“Социально-экономическое развитие города-курорта Сочи на период до 2000 г.”, постановление Правительства Российской Федерации от 30.04.97 г. № 511.

Государственный заказчик: Минэкономики России

"Развитие экономики и бюджетного потенциала Чувашской Республики на 1997-2000 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.97 г. № 750.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минсельхозпрод России, Минземстрой России, Федеральная дорожная служба

“Социально-экономическое развитие Брянской области (1998-2000 гг.)”, постановление Правительства Российской Федерации от 1.07.97 г. № 785.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, МЧС России, Минсельхозпрод России, Минтранс России, МПС России, ФАС России, Минземстрой России, Минтопэнерго России

“Социально-экономическое развитие Удмуртской Республики (1997-2000 гг.)”, постановление Правительства Российской Федерации от 03.07.97 г. № 820.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минатом России, Госкомсвязи России, Минтопэнерго России, Минобороны России, Минземстрой России, МПР России, Минсельхозпрод России, Миннац России, Минтруд России, Минобразование России, Минкультуры России, Госкоммолодежи России, Госкомзем России, ГКРП России, Госкомэкология и метеорология России, Рослесхоз

“Развитие социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев”(1997-2006 гг.), постановление Правительства Российской Федерации от 8.07.97 г. № 854.

Государственный заказчик: Миннац России

“Развитие особой экономической зоны в Калининградской области”, постановление Правительства Российской Федерации от 29.09.97 г. № 1259

Государственный заказчик: Минэкономики России

“Социально-экономическое развитие Республики Адыгея (1997-2000 гг.)”, постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.97 г. № 1615

Государственный заказчик: Минэкономики России

“Социально-экономическое развитие Ростовской области на период до 2001 года”, постановление Правительства Российской Федерации от 8.01.98 г. № 21

Государственный заказчик: Минэкономики России

“Экономическое и социальное развитие Тверской области на 1998-2005 годы”, постановление Правительства Российской Федерации от 08.01.98 г. № 22

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минсельхозпрод России, Минатом России, Минтруд России, ГКФТ России

“Социально-экономическое развитие Ставропольского края на период до 2001 года”, постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.98 г. № 594

Государственный заказчик: Минэкономики России

“Экономическое и социальное развитие Курганской области на 1998-2005 годы”, постановление Правительства Российской Федерации от 7.07.98 г. № 721

Государственный заказчик: Минэкономики России

“Стабилизация социально-экономического развития Республики Дагестан на период до 2001 года”, постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.98 г. № 931.

Государственный заказчик: Минэкономики России

“Экономическое и социальное развитие Челябинской области на 199-2005 годы”, постановление Правительства Российской Федерации от 25 .11.98 г. № 1381

Государственный заказчик: Минэкономики России - координатор, Минсельхозпрод России, Минтранс России, Минтруд России

Сущность целевой региональной программы и ее новая роль. Управление программой. Методика обоснования. Практика разработки программ. Ее недостатки.

Важнейшим прямым регулятором территориально-экономических процессов являются целевые программы экономического, социального и иного развития регионов. Каждая программа - это согласованный и увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, проектных, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других целевых мероприятий, реализуемых при поддержке государства. Они обеспечивают эффективное решение задач общенационального, межтерриториального или важного регионального значения в области экономического, научно-технического, социально-культурного и (или) экологического развития региона - субъекта Российской Федерации, экономического района, зоны, города и т. д.

Особое значение в условиях перехода к рынку и формирования новых федеративных, прежде всего межбюджетных, отношений имеют региональные программы общегосударственного, федерального уровня. Если региональные программы отличаются от других резко выраженным территориальным аспектом содержания, состава участников, источников информации и т. д., то особенностью федеральных программ является государственная значимость программных проблем. Их цель - реализация социально-экономической политики развития регионов при поддержке государства. Они весьма распространенные, и их количество возрастает. За годы реформ такими программами была охвачена примерно половина субъектов Федерации.

В течение многих десятилетий с 20-х годов составление народнохозяйственных планов в СССР сочеталось с разработкой целевых комплексных, в том числе региональных, программ1. В этой области был накоплен большой опыт. Перенесенный из отечественной практики планирования программно-целевой метод регулирования экономики широко распространен на Западе.

Ныне региональные программы в России призваны выполнять новую роль как наиболее активная форма прямого регулирования рыночной экономику интеграции государственных, коллективных и индивидуальных интересов и отношений, мобилизации усилий для осуществления крупных национальных проектов, проведения региональной политики государства.

Региональное целевое программирование является инструментом непосредственного государственного воздействия на рыночную экономику той или иной территории, обеспечивая сочетание принципов саморегулирования и целенаправленности в ее развитии. Программно-целевой метод хозяйственного и территориального управления служит одним из важных средств активно го влияния государства на социально-экономический комплекс проблемных регионов - депрессивных, слаборазвитых, осваиваемых, а также и промышленно развитых, позволяя успешно решать как текущие, так и стратегические задачи, в первую очередь - выравнивания региональных уровней социально-экономического развития.

Новая сущность целевых программ состоит в том, что они воплощают в себе синтез «жесткого плана» и «свободного рынка», когда строги целенаправленная хозяйственная деятельность осуществляете и стимулируется на коммерческой основе. Поэтому организационные формы подготовки и реализации программ, а также методы управления ими отличаются от прежних.

Способы привлечения исполнителей и распределения ресурсов основаны ныне на принципах полной добровольности, большей индивидуальной и коллективной заинтересованности, усиления материального стимулирования. Адресность и обязательность выполнения всеми участниками программы запланированных мероприятий обеспечивается не директивностью заданий, как прежде, а хозяйственными договорами (контрактами) в сочетании с системой экономических стимулов (в том числе на конкурсной основе).

План и программа имеют много общего, но и различаются между собой. Такие черты, как приоритет национальных (народнохозяйственных) интересов, целенаправленность, комплексность, сбалансированность (пропорциональность), эффективность, адресность, присущи и плану, и программе. План - это более общая программа, а программа - детализированный план, отвечающий на вопрос не только, что делать, но и как делать, в какие сроки, в какой последовательности и т. д. И программа, и план (прогноз) базируются на одних и тех же предпрограммных, предплановых разработках (схемы развития регионов и т. п.).

Вместе с тем региональная программа, которая должна быть органически связана с территориальными и отраслевыми прогнозами, фокусируется на решении ограниченного числа проблем, или одной из них, а не всех основных задач экономического и социального развития региона, как это делается в территориальном плане (прогнозе), и этому строго подчинены все ее структурные элементы. Научно-исследовательские, производственные, организационно-управленческие и другие мероприятия соединяются в блоки по участию в решении данных задач и достижению конечных целей, а не по каким-то другим признакам.

В отличие от отраслевого и территориального разрезов прогноза и плана, при программном разрезе комплексного народнохозяйственно прогнозирования (планирования) все показатели по решению данной проблемы (геологическая разведка, проектирование и строительство предприятий, поставки оборудования, сырья, топлива k материалов, обеспечение кадрами, создание инфраструктуры, прогнозирование рынка сбыта продукции и т. д.) объединяются в одном документе (разделе). Правда, на практике многие программ*»! по своему содержанию напоминают прежние региональные планы (при отсутствии только директивных заданий). Число федеральных программ должно быть небольшим, они призваны в основном либо поддерживать особо бедствующие регионы, либо создавать условия «рывка» регионам, ускоряющим общее экономическое развитие.

Организация регионального программирования регламентирована законом. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» принят Правительством в 1995 г. и дополнен в 1996 г.

Федеральные целевые программы разрабатываются по инициативе высших и территориальных органов исполнительной власти и утверждаются в центре. На Правительственную комиссию по государственной поддержке развития регионов были возложены обязанности: подготовка для Правительства предложений по определению приоритетных направлений регионального развития на перспективу; рассмотрение проектов федеральных целевых программ развития регионов и представление в Правительство заключений по ним; подготовка на этапе составления проектов годовых прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и федерального бюджета перечня федеральных целевых программ развития регионов, подлежащих финансированию за счет средств (частично или полностью) федерального бюджета. Из средств региональных и местных бюджетов полностью и частично финансируются программы соответствующего значения и уровня (отчасти - из внебюджетных источников).

При проектировании системы управления программой обычно предусматриваются традиционные административные формы оперативного руководства (исполнительная дирекция программы, органы региональной исполнительной власти и т. д.). Между тем для рыночных отношений наиболее перспективным может стать механизм коммерциализированных (самофинансируемых) корпоративных управленческих структур.

Создание государственной или смешанной (у контрольным пакетом акций у государства) корпорации (акционерной компании, концерна и т. д.), наделенной соответствующими правами и обязанностями для решения хозяйственных и организационных задач по реализации территориальной программы, будет способствовать эффективному освоению и развитию новых районов (зона БАМа и др.) и реконструкции сложившихся (зона Большой Волги и др.). Такая корпорация может интенсивно привлекать других коллективных и частных инвесторов.

Из-за низкой нормы прибыли в необжитых, вновь осваиваемых районах Севера и Востока широкое участие в их программах самостоятельных отечественных инвесторов/на первых порах затруднительно. Большое значение в этой связи придается созданию федеральными органами специальных фондов регионального развития, политике дотаций (субвенций) предприятиям, привлечению частных капиталов, государственным гарантиям целевых кредитов коммерческих банков под конкретные объекты.

Успешное регулирование этих процессов способна осуществлять государственная корпорация. При этом постепенно создаются условия для перехода от федерального и заемного финансирования к самофинансированию программного комплекса по мере его завершения. В результате участия государственного корпоративного предпринимательства в наиболее выгодных сферах деятельности получаемая прибыль реинвестируется в программные проекты. Своевременная концентрация и целевое расходование программных средств обеспечивается их централизованным накоплением на счетах специальных фондов регионального развития.

Указанный подход (предложенный СОПСом) нашел практическое воплощение в двух региональных программах - по Дальнему Востоку и Забайкалью и по Якутии, там механизм программного управления предусматривает образование специальных компаний, обществ открытого типа - «Фонда реализации целевой программы» и «Фонда развития региона». Имеется и зарубежный опыт использования корпоративной формы программного управления. Например, в США при осуществлении программы создания и эксплуатации крупного промышленного комплекса в долине р. Теннесси (гидроэлектростанции, атомная промышленность, энергоемкие производства). 116

Программно-целевой метод управления экономикой позволяет успешно обеспечить нереализованный у нас до сих пор способ социально-справедливого вознаграждения за конечные результаты труда по всей цепочке участников программного проекта (например, от специалистов Минэкономразвития России, научных и проектных институтов до строителей и эксплуатационников объектов) в зависимости от полученного общего эффекта и трудового вклада разработчиков и реализаторов программы (соответственно расчетной схеме долевого участия).

При подготовке региональных программ должны решаться важные методические вопросы. Прежде всего это относится к методике определения программной проблемы (проблем). Задачи народнохозяйственного и территориального развития меняются, финансовые и другие ресурсы ограничены. Поэтому необходим отбор программ, для чего требуется тщательное изучение каждой программной проблемы, всестороннее, с единых методологических позиций, научное обоснование целесообразности ее решения.

Критериями отбора программной проблемы следует считать:

Особо важную ее значимость для национальной экономики и региона, связь с крупными структурными преобразованиями, повышением эффективности хозяйства и уровня жизни населения, обеспечением экологической безопасности и рационального природопользования и т. д. (приоритетность проблемы);

Межотраслевой и многоплановый характер проблемы, наличие многих участников решения и необходимость координации их действий (сложность и комплексность проблемы);

Принципиальная новизна и прогрессивность технических, организационных и других программных мероприятий, ожидаемые высокие народнохозяйственные результаты (эффективность проблемы).

К этим признакам иногда относят еще невозможность или затруднительность решения проблем в приемлемые сроки путем использования рыночного механизма и необходимость федеральной поддержки (рыночная малорегулируемость проблемы). Но этот критерий спорный, поскольку все важные и сложные проблемы эффективно решаются только программным методом и при поддержке государства.

Один из возможных приемов отбора проблем - их ранжирование по количеству баллов, «собираемых» каждой проблемой в данном регионе или каждым регионом в стране по данной проблеме. Процедура выполняется по всем критериальным признакам с последующим суммированием полученных баллов. При этом каждый признак может быть выражен балльной величиной, равной значению его территориального индекса (за единицу принимается показатель по стране).

Так, основными критериальными признаками для отбора первоочередных проблем антикризисного развития (смягчение безработицы, остановка спада производства и т. д.) в региональном разрезе (или отбора приоритетных регионов для вывода из кризиса) могут быть сравнительная острота кризисной ситуации и дефицита собственных финансовых ресурсов для ее ликвидации. Система критериальных показателей должна устанавливаться и рассчитываться централизованно.

Методы определения приоритетных признаков программной проблемы и ее отбора требуют дальнейших уточнений, в том числе и шкалы балльных оценок. Вероятно, в обязательные признаки следует включать «отзывчивость» на рыночную конъюнктуру и сравнительную эффективность.

Ответственная задача - определение целей региональной программы. Четко выраженный целевой характер региональной программы проявляется в строгой ориентации любого мероприятия (задания) и использования всякого ресурса, деятельности каждого участника. При этом заданная вначале генеральная цель доводится в процессе разукрупнения (декомпозиции) до уровня конкретных адресных подцелей - заданий (подпрограмм).

Для разработки программ рекомендуют использовать графоаналитический метод «дерева целей». С его помощью главная цель делится на подцели (задачи) первого, второго и последующих уровней, которые количественно оцениваются с помощью относительных величин удовлетворения региональных потребностей, что одновременно выражает сравнительную значимость целевых установок. Однако вопрос о надежности метода «дерева целей» остается открытым, практически в региональных программах он не применяется. К тому же определение количественных целевых нормативов не всегда возможно, и в таких случаях целесообразно пользоваться социально-экономическими индикаторами, косвенно выражающими уровни достижения целей. Например, в программе сохранения здоровья населения индикаторами могут быть средняя продолжительность жизни, активной трудовой деятельности и т. д.

Наконец, требуется дать оценку эффективности программ. Общая результативность разработки и реализации региональной программы - ее экономическая, социальная, научно-техническая, экологическая и иная эффективность - выражается конкретными показателями (абсолютными, относительными, стоимостными, натуральными) итогов достижения программной цели. Анализ соотношения результатов и затрат хозяйственной деятельности отражается в общих и частных показателях экономической эффективности, показателях абсолютной и сравнительной эффективности, скажем, национального дохода на душу населения, соотношения фондов накопления и потребления и др. Частные характеристики дают показатели ресурсоиспользования - фондоотдачи, материалоотдачи, капиталоотдачи и др.

С учетом отечественной и мировой практики и адаптации к условиям рыночной экономики, в зависимости от типа программы для оценки ее эффективности обычно рекомендуется использовать многие показатели, в том числе производительность труда, удельные капиталовложения, срок окупаемости и др. К показателям программных результатов относятся также объемы производства важнейших видов конечной продукции (услуг, работ), ввод в действие производственных мощностей и объектов непроизводственной сферы, показатели развития науки, техники, ресурсо- и импортозамещения и др. В социальных и экологических программах применяются характеристики качественных изменений в результате осуществления программных мероприятий - увеличение продолжительности жизни, улучшение структуры питания, оздоровление окружающей среды и т. д.

Целесообразность использования в программах различных результативных показателей очевидна. Однако, во-первых, среди них должны быть сквозные, позволяющие сравнивать различные программы между собой и с показателями по стране; во-вторых, следует включить и макроэкономические оценки; в-третьих, системы установленных показателей необходимы для определенных типов программ - экономических, социальных, экологических и др. В условиях рынка на первый план выходят количественные оценки итогов коммерческой деятельности, однако для макроэкономического анализа необходимо выявление общенациональной (народнохозяйственной) результативности. Требование народнохозяйственной целесообразности должно соблюдаться при отборе всей системы критериальных показателей. Нельзя, например, ограничиваться показателем оборачиваемости капитала в районах нового освоения, ибо это может привести к формированию там отраслевой структуры, не отвечающей особенностям этих районов и долговременным интересам страны, в частности, к сдерживанию развития капиталоемких отраслей тяжелой промышленности на базе богатейших природных ресурсов. Для исключения этого в деятельности частных предприятий потребуется задействовать соответствующий механизм-регулятор.

Среди важнейших результатов любой программы обязательно следует учитывать влияние на соседние и другие регионы, обеспечение национальной безопасности и устойчивости развития страны, а производственной программы - еще социальные и экологические последствия.

Для применения каждого из показателей необходимо четкое представление о том, какая задача оценки программы решается и как выбирается решение. Оно должно приниматься с учетом значений всех важнейших для него показателей, интересов участников программы и государства.

Такие подходы существуют и в официальных документах. Так, в «Методических рекомендациях по оценке эффективности инвестиционных проектов и их отбору для финансирования», утвержденных Госстроем, Минэкономики, Минфином и Госкомпромом России (1994 г.), предлагаются в качестве оценок эффективности инвестиционного проекта показатели эффективности коммерческой (финансовой), бюджетной и общеэкономической. Таким образом, в двух первых случаях учитываются финансовые последствия для непосредственных участников проекта и для разноуровневых бюджетов (федерального, регионального или местного), а в третьем случае - затраты и результаты, выходящие за пределы прямых финансовых интересов участников и допускающие стоимостное изменение (об обновленной методике сказано в гл. 6).

Остается дискуссионным ряд методических вопросов регионального программирования, особенно отбора программ, оценки их эффективности, увязки с другими программами.

В последнее время в России подготовлено и реализуется много средне- и долгосрочных региональных программ федерального и регионального уровня, в том числе ряд особо крупных - Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, помимо большого числа программ по субъектам Федерации (охваченных ими уже на 2/3). В конце 90-х годов финансировались из федерального бюджета полностью или частично 50 федеральных целевых программ развития регионов (табл. 5.1), а всего насчитывалось около 200 таких программ, связанных с региональным развитием (включая отраслевые и пр.).

Все программы задействованы на решение насущных задач регионального развития. Несмотря на формальное разнообразие целей, они исходят из реальной социально-экономической обстановки в регионе и направлены на ее коренное улучшение, прежде всего на скорейшую стабилизацию экономики. Ряд программ имеет содержательную концепцию, подробно отражающую современное состояние и основные проблемы развития хозяйства, цели, задачи и федеральную значимость программы, инвестиционную стратегию и научное обеспечение и т. д. Например, в программах по Дальнему Востоку и Забайкалью, Якутии, Бурятии, Калининградской области и др. выбраны те направления развития (подпрограммы), которые в наибольшей степени отвечают долгосрочным интересам региона и России.

В программе по Дальнему Востоку и Забайкалью, исходя из комплексного анализа социально-экономической ситуации и оценки регионально-ресурсного потенциала в новых рыночных и геополитических условиях, сформулированы принципы и направления федеральной политики по отношению к этому обширному региону, формы и механизмы ее реализации. Определены этапы решения задач регионального развития, приоритеты структурной политики, важнейшие программные мероприятия и необходимые средства. Актуальность такого подхода обусловлена общегосударственным значением региона, масштабностью и остротой его социально-экономических проблем, решение которых диктуется обеспечением территориальной Целостности и экономической безопасности России и ее геополитических интересов.

Основные программные мероприятия подразделяются на три этапа. Комплекс неотложных мер по выводу экономики из кризиса и улучшению социально-экономической ситуации (1996-1997 гг.) включает: обеспечение потребностей в топливно-энергетических ресурсах и регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию; регулирование транспортных тарифов; ликвидацию последствий стихийных бедствий и др. На этапе стабилизации (1998-2000 гг.) намечалось решить задачи: по снижению топливно-энергетического дефицита; по преодолению депрессии в отраслях специализации; по закреплению новых экономических отношений и созданию условий хозяйственного роста. Этап оживления экономики (2001-2005 гг.) позволяет сконцентрировать усилия на проблемах структурной перестройки и устойчивого развития, в том числе: на комплексном решении энергетической проблемы; на развитии транспортной инфраструктуры и ослаблении зависимости от транспорта регионального производства; на обеспечении потребностей России в важнейших, прежде всего стратегических видах минеральных ресурсов; на улучшении снабжения рыбной продукцией; на расширении экспортного потенциала региона и др.

На всех этапах должны обеспечиваться: предотвращение оттока населения и закрепление квалифицированных кадров посредством государственной политики содействия занятости и социальной защиты; вовлечение Дальнего Востока в мировое хозяйство через экономическое сотрудничество со странами Азиатско-Тихоокеанского региона; охрана окружающей среды и рациональное природопользование.

Необходимость поэтапной взаимоcвязи в решении проблем ускоренного освоения, адекватного и опережающего укрепления производственной инфраструктуры и улучшения условий жизни населения обусловила в программе Нижнего Приангарья (концепция) разработку трех блоков девяти целевых подпрограмм:

Развития промышленных отраслей территориальной специализации,

Обслуживающего и инфраструктурного секторов;

Социального развития и экологической стабилизации.

В отличие от этих крупных программ, круг решаемых проблем, например, по небольшой Псковской области, сравнительно УЗОК, ограничивается мероприятиями в строительном и агропромышленном комплексах, в социальной сфере и по обустройству приграничных территорий.

Во всех программах обстоятельно рассмотрены вопросы их финансирования. Для реализации программных мероприятий привлекаются средства из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников. На долю федеральных источников приходится от 20% (Якутия) до 33% (Курилы, первый этап) всех ассигнований.

Как правило, включенные в программы подпрограммы рассматриваются вариантно. Например, развитие транспортного комплекса Калининградской области представлено в сценариях использования существующей системы транспорта и ее активного развития (расширения и реконструкции). Многопланово разработаны и вопросы эффективности программ. Так, программный вариант освоения Нижнего Приангарья переносит приоритет в средне- и долгосрочной перспективе на развитие производств по глубокой переработке сырья. Это помимо прочего будет способствовать резкому сокращению дотационное™ территории и ее постепенному приближению к самообеспечению на основе эквивалентного продуктообмена с вытекающим отсюда главным результатом - способностью перехода к саморазвитию на высоком техническом уровне. Стоимостной объем производства продукции в базовых отраслях территориальной специализации возрастет более чем в 14 раз. Будут созданы новые промышленные узлы и центры.

В программах нашли отражение как опробованные ранее, так и предложенные новые механизмы их реализации. Например, программой по Дальнему Востоку и Забайкалью предусматриваются следующие формы управления: государственный контракт, договор о совместной деятельности, долевое субсидирование, льготное кредитование, проведение тендеров, конкурсный отбор проектов, их экспертиза, контроль за исполнением контрактов и расходованием средств и др. Выделение федеральных инвестиций на конкурсной основе, предполагающее вложение в проекты до 80% собственных средств предприятий и объединений, является важным экономическим стимулом привлечения значительных финансовых ресурсов к программным мероприятиям.

Вместе с тем программы имеют ряд крупных недостатков организационного и методического характера. Они слабо увязаны между собой, не сбалансированы (во многом из-за прекращения разработки территориальных схем, а ранее - из-за нарушения требования учета последних). Среди разработок есть лишенные концептуального подхода, руководствующиеся лишь отраслевыми программами. Нередко в региональных программах цели и задачи сливаются, в качестве целевых установок выдвигаются задачи. Наблюдается многочисленность подпрограмм, что указывает

На необходимость установления строгих правил отбора приоритетов и т. д. Многие региональные программы (их несколько сот), разработанные по инициативе регионов и межрегиональных ассоциаций, носят частный характер и не вписываются в систему федеральных программ. Большое количество программ постоянно корректируется (с нарушением целей и содержания), недофинансируется и плохо выполняется (доля федерального бюджета в их формировании снизилась с 80 до 3-5%).

Создание федеральных округов позволяет организовать эффективную разработку в их пределах единых комплексных программ развития регионов вместо автономных. На наш взгляд, сохраняя принцип селективного федерального финансирования общегосударственных программ, имеет смысл готовить их по всем регионам (разным охватом) в интересах целенаправленного развития, сплошного выявления острых проблем и точек роста, интеграции регионов, объединив в семь групп соответственно схеме федеральных округов. Но есть много сторонников крайне небольшого числа программ - для остро проблемных регионов. Предлагается выделять потенциальные зоны программного регулирования с приоритетом государственной поддержки.

Осуществление крупных программ регионального развития способно значительно изменить многие стороны жизни региона и даже целого государства, однако они требуют огромных финансовых, трудовых, материально-технических ресурсов. Поэтому любая крупномасштабная программа нуждается в строгом научном и проектном обосновании

Реформирование российской экономики сопровождается глубоким и затяжным сокращением производства, распадом хозяйственных и территориальных связей, дроблением исторически сложившихся производственных и народнохозяйственных комплексов, резким снижением уровня ее научно-технического потенциала. Наблюдается абсолютное и относительное падение эффективности российской экономики, возрастающее снижение ее роли в мировом хозяйстве, конкурентоспособности ее продукции в наиболее динамичных секторах производства. Если принять за основной критерий уровня экономического развития размеры ВНП (валовой национальный продукт) на душу населения, то российская экономика, еще недавно претендовавшая на роль лидера, входит в ряд слаборазвитых стран мира. Упадок российского производства происходит на фоне ускоряющейся научно-технической революции в ведущих странах Запада и Востока. Кризис российской экономики и научно-технического развития, ее структурная перестройка серьезно затянулись. Конкуренты быстро продвигаются вперед, занимают освободившиеся от России товарные и технологические «ниши» и делают все возможное, чтобы затянуть выход российской экономики из кризиса.

В этих условиях процесс экономического реформирования необходимо приблизить прежде всего к решению проблем стабилизации производства и повышения его эффективности, создания принципиально новой инвестиционной политики, использования природного и научно-технического потенциала в соответствии с его местом и значением в мировом хозяйстве. Необходимо создавать институты и механизмы, которые бы придавали экономическим преобразованиям нужную направленность, увязывали их с интересами развития производства России и ее регионов, выявляя на первых порах ключевые и приоритетные «точки роста», на основе которых возможно глобальное прогрессивное развитие всех сторон жизни России.

Одной из важнейших форм организации государственной региональной политики в этих условиях становятся федеральные и региональные целевые программы . Они могут быть классифицированы по следующим типам:

– президентские . Это и социальные (программы молодежи, ветеранов и др.), и экономические (программа поддержки военнослужащих, уволенных в запас и др.). Все они находятся под контролем Президента РФ;

– федеральные . В ходе выполнения Программы Правительства Российской Федерации в области экономических реформ определилась необходимость в разработке и реализации федеральных программ экономического и социального развития геополитических регионов России (Курильские острова, Калининградская область), регионов, пострадавших в результате ядерной радиации, развитие депрессивных районов (Север, Республика Тува, Республика Калмыкия и др.), районов, отстающих в своем развитии от других регионов России, районов с особыми экологическими условиями (Тверская, Тульская области, район Кавказских Минеральных Вод и др.);

– региональные . Получила развитие система программ, разрабатываемых и утверждаемых субъектами Российской Федерации, финансируемых за счет их бюджетов, а также за счет привлечения средств предприятий и предпринимателей, кредитов и иностранных инвестиций. Разрабатываются многими субъектами Федерации специальные социальные программы, в том числе по возрождению репрессированных групп населения, исторических ценностей России, национально-культурных общин и др.;

– межрегиональные. Субъекты Федерации могут эффективно использовать предоставленные им права для координации на их территории строительства объектов совместной с другими владельцами собственности, при решении общих задач научно-технического, экологического, ресурсного направлений развития. Вместе регионам значительно легче справляться с экстремальной обстановкой, решать стратегические цели, требующие больших средств и времени.

При подготовке и реализации программ учитываются особенности региональной инвестиционной политики, способствующие структурным преобразованиям, ускоряющим выход из кризисной ситуации, выравниванию уровней социального развития регионов, реабилитации зон экологического бедствия.

Среди механизмов реализации федеральных и региональных целевых программ все большее значение приобретают финансовые региональные фонды (научно-технического развития, социальной поддержки населения, регионального развития и др.) направленные на конкретные цели, под которые правительствами субъектов Федерации будут выделяться специальные средства на решение отдельных приоритетных социально-экономических или научно-технических задач, а также межрегиональных проблем, имеющих приоритетное значе-ние для нескольких субъектов Федерации одновременно.

Первое время Правительство РФ активно использовало преимущества программного подхода в структурной политике регионов. К сожалению, система финансирования не была адекватной широкому привлечению средств местного бюджета, предпринимательских структур и кредитов на возвратной основе. Более того, количество программ не совпадало с финансовыми возможностями федерального и региональных бюджетов. Этот разрыв с каждым годом увеличивался.

Иногда у общественности создается впечатление, что в настоящее время ущемляются интересы отдельных регионов или отраслей народного хозяйства. В этой связи следует отметить, что эти регионы и отрасли относительно благополучны – не по отношению к себе самим 10–15 лет назад, а по отношению к другим регионам и отраслям сегодня. Почти по 30 субъектам Федерации и по приоритетным отраслям приняты либо Указы Президента РФ, либо Постановления Правительства о мерах поддержки и развития, либо приняты целевые федеральные программы.

Обострение региональных проблем – во многом результат злободневных, преходящих причин. Это и крушение тоталитаризма с его сверхцентрализацией управления и стихийным перераспределением управленческих функций, и развал экономики и межрегиональных хозяйственных связей, и перевод национального вопроса в территориальный аспект, и попытки некоторых политиков использовать различные региональные или отраслевые проблемы в своих корыстных интересах, политическая суверенизация регионов, искажение экономических интересов регионов или отраслей, местнические интересы отдельных ведомств, периодический и спонтанный передел национального общественного богатства региона между федеральными, региональными и местными структурами власти и коммерческими акционерными (совместными) группировками.

Отсутствие достаточных финансовых и материальных ресурсов заставило Правительство Российской Федеpации в инвестиционных программах 1995–1997 гг. значительно уменьшить капитальные вложения в развитие не только базовых отраслей экономики страны, но и регионов России.

В этих условиях применение методов программного планирования следовало пересмотреть. Во-первых, финансирование следовало сосредоточить на приоритетных направлениях развития национальной экономики, которые прежде всего связаны с национальной безопасностью России. Это относится к отраслям, определяющим научно-технический прогресс, а также к базовым отраслям экономики России. Во-вторых, это касается территориальных программ социально-экономического развития. Они должны решаться в основном за счет собственных источников субъектов Федерации и регионов.

Многие федеральные социально-экономические программы неполно учитывают национально-этнические проблемы возрождения и развития отдельных народностей и национальных меньшинств.

Большинство федеральных и региональных программ одного направления разобщены между собой в силу принадлежности большому числу заказчиков и разработчиков. Каждый из них определяет самостоятельное развитие и систему мероприятий, реализующих их собственные программы. В результате распыляются федеральные ресурсы на их выполнение.

Комплекс целевых программ по направлению «Наука», многие федеральные программы, такие как «Социальная защита пожилых людей»; «Переселение», «Социальная поддержка инвалидов», «Феде­ральная миграционная программа» и ряд других социально-экономических, культурных и экологических программ федерального и регионального значения должны, на наш взгляд, курировать Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративных отношений, согласовывая с ним мероприятия и этапы реализации указанных программ.

Обращает на себя внимание тот факт, что крупнейшие федеральные программы по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных происшествий, заказчиком которых являются несколько региональных администраций, министерств и ведомств, не вызывают сомнений в федеральных приоритетах финансирования. Однако необходима детальная их проработка со стороны Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, которое должно максимально учесть интересы наций и этнических групп.

В Положении о Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике указано, что оно осуществляет единую методологическую политику в области национальных отношений и реализует ее с помощью разрабатываемых целевых федеральных и региональных программ. Эта функция министерства продолжает расширяться, что нашло отражения в Положении Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям.

Необходимо заострить внимание на финансировании федеральной программы «Россияне в ближнем зарубежье». Приоритетность данного программного направления определяется геостратегическими и внутриполитическими интересами Российской Федерации. Речь идет о судьбах 25 миллионов этнических россиян, живущих в странах ближнего зарубежья, защите их гражданских прав и сохранении национального менталитета, а также упрочении социальной и политической стабильности в России, где «русский фактор» играет существенную роль.

Обостряются не только этнотерриториальные и этноконфессиональные проблемы народов России, но и этноэкологическая проблема, связанная с использованием национальных и этнических территорий под индустриальное развитие. В связи с этим необходимо предусмотреть создание и разработку межрегиональных программ «Духовное возрождение народов России», «Этноэкологические проблемы Российской Федерации», «Этноэкологические проблемы возрождения народов России» и т.д.

В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям министерство выполняет функции, направленные на решение основных задач по подготовке и осуществлению государственной политики федерализма, совершенствованию национально-государственного и административно-территориального устройства, развитию местного самоуправления и государственной политики Российской Федерации.

На него возлагаются обязанности:

– выступать в установленном порядке в качестве государственного заказчика по федеральным целевым программам;

– рассматривать предложения субъектов Федерации о выделении им дотаций, субвенций и других бюджетных и внебюджетных средств и принимать совместно с Минфином России соответствующие решения;

– осуществлять организацию и проведение экспертиз целевых проектов и программ, имеющих важное социально-экономическое межрегиональное и региональное значение, и готовить предложения Правительству Российской Федерации о целесообразности их реализации.

Механизм реализации региональной политики государства, в том числе и финансирование региональных программ федерального уровня, в настоящее время осуществляется разными министерствами и ведомствами Российской Федерации. Их позиции относительно технологии финансирования федеральных программ развития регионов существенно различаются. Минфин России считает, что финансирование этих программ должно осуществляться за счет средств регионов, которые являются государственными заказчиками этих программ. В свою очередь, Минэкономики России предлагает порядок, предусматривающий двухканальную систему: федеральный бюджет и частичное финансирование за счет собственных средств региона.

Министерство экономики и Министерство финансов Российской Федерации рассматривают возможности финансирования разработок федеральных программ развития отдельных регионов России за счет средств федерального бюджета, руководствуясь старой технологией принятия решений.

В то же время ряд субъектов Российской Федеpации (в основном национальные образования) выносят предложения о выделении отдельной строкой в бюджете всех средств, направляемых для данного региона. Видимо, эта тенденция будет преобладать.

Одним из главных итогов первого периода реформ (1992–1995 гг.) стало нарастание межрегиональных диспропорций, крайне неравномерный ход экономической реформы по регионам страны, уменьшение возможностей государственной поддержки не только базовым, но и другим отраслям экономики, а также регионам, нуждающихся в федеральной помощи.

Причин низкой социально-экономической эффективности рыночных реформ в России достаточно много. Среди них можно выделить прежде всего отсутствие стратегии программного социально-экономического и структурного развития страны.

Оказание помощи регионам неразрывно связано с развитием отдельных отраслей народного хозяйства и социальной сферы Российской Федеpации в целом. Одной из причин негативных тенденций в экономике России является отсутствие координации федеральных, региональных, отраслевых и социальных целевых программ.

Заказчиками и разработчиками программ выступает множество министерств, ведомств, администраций субъектов Российской Федеpации и администраций отдельных районов. Это приводит к распылению средств федерального бюджета, дублированию, возможности получения отдельными регионами больших средств по сравнению с другими, ослаблению контроля федеральных органов за централизованными ресурсами и в некоторой степени подрыву проведения региональной политики.

Анализ результатов финансового исполнения федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета, за последние годы подтверждает этот вывод.

Министеpству Российской Федеpации по делам национальностей и федеративным отношениям не удалось получить финансирование на разработку концепций или проектов программ и через Миннауки России. Поэтому бюджетное финансирование было предусмотрено только для продолжавшихся программ Госкомсевера Российской Федерации, социально-экономической поддержки российских немцев, экономического и культурного возрождения российского казачества и некоторых других, причем при значительном уменьшении средств для их финансирования. Например, под программу поддержки российских немцев было предусмотрено выделить из государственного бюджета 506 млрд руб. Вначале эта сумма была урезана Минфином РФ до 39,1 млрд руб. (7,7% от заявленной суммы). Фактически в планируемые сроки было перечислено 6 млрд руб. В результате заморожены стройки в районах Поволжья, Сибири и других регионах.

Трудности разработки целевых федеральных программ и особенно их исполнения связаны, главным образом, с отсутствием источников финансирования и необходимой нормативно-правовой базы, обеспечивающей участие коммерческих и других негосударственных организаций.

Разработка эффективной целенаправленной программы развития России невозможна без учета всего многообразия факторов, определяющих жизнь страны. Это географические особенности страны: огромная территория, суровая природа, контрасты размещения освоенной части страны и населения, сложность территориальной структуры по типу центр – периферия; и преходящие особенности предыдущего развития: гигантизм и гиперконцентрация производства, гиперспециализация регионов и наличие образований вроде «закрытых» городов, особых промышленных, аграрных, научных зон и поселков, промышленных узлов, сращивание производства с социальной сферой, и, наконец, территориальные контрасты во всех сферах: национальной, хозяйственной, социальной и даже политической.

Одним из существенных факторов подъема экономики регионов России является оказание им существенной федеральной материальной и финансовой помощи. В условиях командно-административной экономики этот вопрос решался Госпланом СССР простым перерас-пределением финансовых средств. В настоящее время, во-первых, отсутствует Госплан, во-вторых, в государственном бюджете (при условии его секвестрирования) отсутствуют средства на стратегические национальные программы, не говоря о региональных.

Правительство РФ, чтобы осуществить поддержку субъектов Федерации в их социально-экономическом развитии, пытается их классифицировать, а затем дифференцированно оказывать государственную помощь особо нуждающимся. Вот когда появляется термин «депрессивный регион».

Вопрос помощи депрессивным регионам приобретает проблемный характер по ряду причин. Во-первых, в разряд депрессивных регионов прежде всего попадают регионы, где произошли природные экологические и технологические катастрофы: землетрясения, радиационные взрывы и заражения, нефтяные, химико-технологические катаклизмы. Во-вторых, из-за отсутствия нормативно-правового обозначения депрессивных регионов нельзя точно определить принципы принадлежности их к таковым. В-третьих, цели и задачи оказания поддержки или стратегической помощи определяются в условиях формирования рыночных отношений и вызванной ими структурной перестройкой, что вызывает необходимость моделировать прогностический и ситуационный подходы к формированию и определению этапов, конкретных целей помощи регионам, попадающим в разряд депрессивных. В-четвертых, сумма средств, выделенных федеральными властями для оказания поддержки депрессивным регионам, имеет принципиальное значение при выборе объектов регионального инвестирования. С одной стороны, решение этих проблем методами равного распределения материально-финансовых средств среди нуждающихся регионов может привести к их распылению и неэффективному использованию. С другой, – к недовольству относительно «благополучных» регионов федеральными органами исполнительной власти.

Для решения проблем, связанных с депрессивными регионами, необходима:

– разработка концепции федеральной поддержки депрессивных регионов с учетом мнений министерств и ведомств, субъектов Федерации;

– подготовка проекта федерального закона о поддержке депрессивных регионов с закреплением критериев и процедуры их отбора;

– формирование источников, объемов, сроков и механизма финансирования программы поддержки депрессивных регионов;

– определение депрессивных регионов, получение от глав исполнительной власти этих регионов собственных программ выхода из кризиса, включая предложения по государственной поддержке намечаемых мероприятий и механизму их реализации с необходимыми расчетами и обоснованиями;

– создание фонда поддержки депрессивных регионов и зон межнациональных конфликтов, источниками финансирования которого был бы не только федеральный бюджет, но и обязательные отчисления всех субъектов Российской Федеpации;

– разработка методических указаний по формированию и реализации программ вывода этих регионов из кризиса.

Таким образом влияние большого количества факторов на программный подход к управлению социально-экономическими процессами требует их учета при формировании механизма регулирования возникающих ситуаций.

В первую очередь, на наш взгляд, чтобы снять негативные последствия программного управления экономикой, необходимо создать Координационный центр, что позволит преодолеть многие организационные ошибки. С его помощью можно:

– избежать дублирования в управлении материально-финан­совыми ресурсами страны;

– выделить и обосновать приоритетные финансовые потоки, инвестиционную и структурную политику, которые в настоящее время не имеют федеральной концепции, так как «рассыпаны» по регионам и субъектам Федерации;

– преодолеть лоббирование в экономике;

– создать реальную возможность альтернативного и многовариантного подхода при выборе исторических, федеральных и региональных приоритетов;

– обосновать и поддерживать специализацию регионов в соответствии с их историческими, научно-техническими, природными, этническими и другими особенностями развития;

– ориентировать государственные и коммерческие предприятия на производство материальных благ, как средств производства, так и предметов потребления.

Проект закона « О федеральных целевых программах», подготовленный Комитетом Совета Федерации по вопросам экономической реформы, собственности и имущественным отношениям, несмотря на необходимость, до летних каникул 1997 г. не рассматривался Парламентом России.

Необходимость формирования целевых федеральных программ обусловлена рядом обстоятельств. В первую очередь это касается процесса экономического реформирования в России. Этот процесс следует приблизить прежде всего к решению проблем стабилизации производства и повышения его социально-экономической эффективности, созданию принципиально новой инвестиционной политики, использованию природного и научно-технического потенциала в соответствии с его местом и значением в мировом хозяйстве. Необходимо создавать институты и механизмы, которые бы придавали экономическим преобразованиям нужную направленность, увязывали их с интересами развития производства России и ее регионов, выявляя на первых порах ключевые и приоритетные «точки роста», на базе которых возможно глобальное прогрессивное развития всех сторон жизни России.

Проект закона Российской Федерации «О федеральных целевых программах» после первых парламентских чтений нуждается в серьезной доработке. Необходимо отметить, что несмотря на актуальность указанного закона следует особенно внимательно подойти к классификации целевых программ, поскольку она связана с приоритетами финансирования и этапами их реализации. Более того, на наш взгляд, нужно сначала определить стратегию всего комплекса программ по социально-экономическому развитию России и только затем выделять «точки роста» или экономические «ниши», куда следует направлять инвестиционные вложения.

Наличие иерархических принципов классификации программ приводит к повышению статуса одних и понижению других программ, что в конечном счете повлияет на порядок финансирования и ответственность исполнения. Число программ должно быть минимальным. Одновременно регулирующее значение Минэкономики России должно быть абсолютным, т.е. выполняющим роль планового органа макроэкономических процессов. В настоящее время этого нет, следовательно, нельзя гарантировать, что без этого органа целевое программирование может быть успешным. К сожалению, функцию планирования социально-экономического развития России Минэкономики РФ пока осваивает с большим трудом.

Для повышения эффективности программных методов работы Министерству экономики Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации необходимо пересмотреть порядок разработки и финансирования федеральных программ, реализуемых в регионах. Прежде всего необходимо определиться с координатором программ. По нашему мнению, Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям должно являться координационным центром региональной политики и обеспечивать федеральные приоритеты во взаимодействии с субъектами Федерации и другими организационными образованиями. Оно же должно обеспечивать многоканальную систему финансирования федеральных программ, реализуемых в регионах, в составе которой должны быть бюджетные средства, фонд поддержки социально-экономического развития региона и другие инвестиционные фонды.

По логике формирования и реализации федеральных программ Министерство финансов РФ должно выполнять функцию «кассира», выдающего по распоряжению Правительства РФ необходимые средства. Мы же зачастую встречаемся с фактами финансирования федеральных программ (даже президентских), когда Минфин России сам решает кому и сколько дать или задержать выплаты. Поэтому можно наблюдать странную ситуацию, когда главы администрации субъекта Федерации выпрашивают у Минфина РФ деньги на реализацию программ, по которым Правительство приняло соответствующее решение и определило этапы финансирования.

Думается, что вся стратегия реализации программ в регионах должна быть сосредоточена в Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям. Соответственно оно должно осуществлять организацию экспертной работы в области социально-экономического развития регионов России, а также разработку концепции социально-экономического развития регионов России.

Необходимо упорядочить процесс формирования и реализации программ, обращая особое внимание на решение первоочередных проблем, вносимых для программного решения, привлечение прежде всего внебюджетных средств, средств бюджетов субъектов Российской Федеpации и местных бюджетов для реализации программ в увязке с ограниченными размерами централизованных финансовых средств.

Централизованное финансовое обеспечение федеральных программ отнюдь не исключает многоканальной системы финансирования федеральных программ в регионах, в составе которой будут и бюджет, и финансы региона, и различные инвестиционные фонды. В то же время считаем целесообразным сосредоточить экспертную работу, а также разработку концепции социально-экономического развития регионов России в ведении Миннаца РФ.

Следует продолжить развитие системы программ, разрабатываемых и утверждаемых субъектами Российской Федерации, финансируемых за счет их бюджетов, а также за счет привлечения средств предприятий и предпринимателей, кредитов и иностранных инвестиций. Многими субъектами Федерации разрабатываются специальные социальные программы, в том числе по возрождению репрессированных групп населения, исторических ценностей России, национально-культурных общин и др.

При подготовке и реализации программ и в дальнейшем учитывать особенности региональной инвестиционной политики, способствующие структурным преобразованиям, ускоряющим выход из кризисной ситуации, выравниванию уровней социального развития регионов, реабилитации зон экологического бедствия.

В действующих законодательных и нормативных документах речь идет только о программах федерального уровня, и в числе таких программ упоминаются региональные. Федеральные целевые программы (ФЦП) разрабатываются по инициативе федеральных органов исполнительной власти с возможным привлечением органов исполнительной власти субъектов РФ. Инициативные заявки регионов и федеральных министерств рассматриваются и обобщаются федеральным правительством. Сводный перечень ФЦП и объемы их финансирования из федерального бюджета утверждаются законом о федеральном бюджете. Наряду с этим организация выполнения мероприятий утвержденных ФЦП обеспечивается федеральным заказом, размещение которого осуществляется на конкурсной основе через механизм контрактных соглашений с исполнителями конкретных видов работ, услуг. Ответственность последних регламентируется в рамках заключенных договоров. ФЦП особой важности могут получать статус президентских.

ФЦП социально-экономического развития регионов могут финансироваться на совместной основе, как за счет средств федерального бюджета, так и за счет бюджетов субъектов РФ и привлекаемых внебюджетных источников. Однако разработка и реализация подобных программ затруднена в связи с отсутствием правового механизма, определяющего порядок совместного участия органов исполнительной власти различных уровней в подготовке целевых программ, в их долевом финансировании, в управлении программой в целом и отдельными ее мероприятиями. Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб., 2015. С.103.

Впервые комплексные федеральные региональные программы были приняты Правительством РФ в 1995 г. (ФЦП социально-экономического развития Курильских островов и социально-экономического развития Республики Саха (Якутия)). К 1997 г. утверждено около 30 ФЦП по развитию регионов. Среди них крупнейшие программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, Северного Кавказа. В число территорий, к которым применен программный метод обеспечения развития, включены прежде всего регионы с особыми условиями хозяйствования (северные районы) слабые в экономическом отношении (Бурятия, Адыгея, Калмыкия, Мордовия, республики Северного Кавказа), старопромышленные, остро нуждающиеся в реструктуризации экономики (Удмуртия, Челябинская, Ростовская, Тульская области и др.), приграничные с новыми для них проблемами (Псковская, Калининградская, Брянская области и др.). Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб., 2015. С.107.

Наряду с этим принято более 18 экологических программ и 4 программы по радиационной реабилитации населения и зараженных территории.

Федеральные региональные целевые программы составляют примерно 15% от всех принятых ФЦП. Большая их часть (почти три четверти) разработана по субъектам РФ, имеющим недостаточный экономический потенциал и низкую бюджетную обеспеченность. Естественно, что для повышения уровня экономического развития и коренной реструктуризации производственной базы таких регионов необходима существенная помощь Федерации. Тем более такая поддержка нужна для преодоления кризисных социальных и экологических ситуаций, вызванных крупными катастрофами (Чернобыльская АЭС, землетрясение на Сахалине и т.п.), природными катаклизмами (подъем уровня Каспийского моря и т.п.) и национально-этническими конфликтами.

Однако на практике в последние годы жестко проводится политика на свертывание участия федерального бюджета в целевых региональных программах. В ФЦП развития регионов, разработанных в 2013-2014 гг., доля федерального бюджета в финансировании программ обычно находится на уровне 5-6%. Там же. С.109.

К сожалению, правовой статус ФЦП по социально-экономическому развитию регионов практически не установлен. В ранее упоминавшихся федеральных законах и нормативных актах формально перечисляются несколько типов целевых программ (социальные, социально-экономические, экологические, инновационные, научно-технические), инструментарий программ, однако методы их разработки и управления в основном ориентированы на производственные инвестиционные программы. Достаточно отметить, что основным критерием при экспертизе проектов программ в Правительстве РФ выступает минимальная (в пределах нескольких процентов) доля федерального бюджета в финансовых затратах, при этом доля собственных средств предприятий и других внебюджетных источников (включая иностранные инвестиции) должна достигать где-то 75-80%. Очевидно, что ни социальные, ни экологические программы в принципе не могут отвечать подобным требованиям. Как правило, не могут им соответствовать и региональные социально-экономические программы, в которых определенную (и нередко весьма существенную) роль играет решение социальных и экологических проблем. Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики. / Под ред. П.М. Штульберг и др. - М., 2013. С.95.

Региональные программы отличаются от других целевых программ прежде всего объектом программирования. Независимо от предмета программы (отраслевые проблемы, социальные проблемы и т.д.) в качестве объекта выступает территориальное образование того или иного масштаба. Это предопределяет и особый подход к оценке мультипликативного эффекта, который прежде всего должен рассматриваться в пределах данной территории. Специфичным является весьма значительное воздействие экзогенных факторов на процессы, которые должны регулироваться с помощью целевой программы. Наряду с этим возрастает значение комплексного рассмотрения сопутствующих проблем, поскольку в пределах региона производственные, социальные и экологические аспекты воспроизводства характеризуются более тесной взаимозависимостью. Имеется определенная специфика региональных программ и с точки зрения возможностей мобилизации ресурсов и административно-правового воздействия на хозяйствующие субъекты. Все это в совокупности предопределяет особенности хозяйственного механизма, который может быть задействован для разработки и реализации региональных программ.

Следует отметить, что в действующих федеральных нормативно-правовых документах по значимости (масштабам) выделяются лишь два типа программ: федеральные и межгосударственные. Однако региональные проблемы, нуждающиеся в программно-целевом решении, вовсе не всегда имеют федеральное и тем более межгосударственное значение. Имеется масса проблем, для решения которых достаточно мобилизовать ресурсы нескольких регионов или даже одного субъекта РФ, т.е. целевые региональные программы могут быть федерального, межрегионального, регионального и локального значения. Более того, программно-целевой метод уже используется рядом субъектов РФ и городов для целенаправленного решения проблем местного характера. В частности, региональные целевые программы утверждены в качестве официальных государственных документов представительными органами Московской области, Дагестана, Кабардино-Балкарии и ряда других субъектов РФ. Эти программы направлены на решение приоритетных задач региона, к которым могут относиться: комплексное экономическое и социальное развитие региона, обеспечение эффективного использования природно-ресурсного и производственного потенциала; обеспечение занятости и повышение уровня жизни населения и иные задачи, требующие учета природно-экономических и социально-исторических особенностей региона. Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики. / Под ред. П.М. Штульберг и др. - М., 2013. С.98.

Отмеченные специфические черты позволяют выделить региональные программы в особый класс целевых программ. По характеру решаемых проблем (тип программы) среди них выделяются комплексные, экономические, социальные и экологические, а по региональному уровню (масштабам) -- межрегиональные (охватывающие несколько субъектов РФ), субъектов РФ, локальные (относящиеся к части территории одного или нескольких субъектов РФ) и муниципальные (городские) (см. рис. 1).

Рис. в. 1.4. Типология региональных программ Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2011. С.324.

По статусу, уровню утверждения и управления все программы могут быть федеральными. Кроме того, межрегиональные программы могут утверждаться и финансироваться межрегиональными ассоциациями или несколькими заинтересованными республиками, краями и областями; программы субъектов РФ, локальные и муниципальные -- финансироваться и утверждаться органами власти и управления субъектов РФ, а муниципальные -- еще городов и администраций закрытых территориальных образований.

Рассмотренные выше особенности необходимо учитывать при разработке региональных программ любого типа и масштаба.

Однако наибольшие сложности и принципиальные отличия имеют место при подготовке так называемых комплексных программ, которые охватывают различные стороны социально-экономического развития регионов. Существенной спецификой обладают и межрегиональные программы.

Комплексные программы социально-экономического типа в последнее время получают все большее распространение. Они разрабатываются на всех региональных уровнях. Увлечение подобными программами даже в условиях весьма скромного участия в их финансировании федерального бюджета, с нашей точки зрения, объясняется отсутствием нормальной прогнозной работы. Руководители субъектов РФ, естественно, заинтересованы иметь научные проработки перспектив развития своего региона, относящиеся не только к отдельным отраслям, но охватывающие все основные проблемы региона. Такие проработки, да еще и подтвержденные Правительством РФ, имеют большой политический вес. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2011. С.327.

Следует отметить ряд особенностей подобных программ. Во-первых, они охватывают все аспекты хозяйственной и социальной жизни региона. Это большой плюс, так как любая частная, функциональная программа не может достаточно полно рассмотреть возможное влияние на смежные сферы деятельности. Но это и громадный минус, так как практически невозможно на уровне субъекта РФ или крупного города разработать и увязать между собой систему мероприятий, охватывающую весь хозяйственный комплекс, социальную и экологическую сферу, да еще и разработать механизм, обеспечивающий финансирование и реализацию этих мероприятий.

Во-вторых, подобные программы по своей сути многоцелевые, причем эти цели нередко противоречат друг другу. Так, цель повышения конкурентоспособности и эффективности профилирующих отраслей промышленности, как правило, связана с реструктуризацией крупных предприятий, изменением их профиля и, как следствие, с существенным сокращением промышленного персонала. Таких объективных противоречий в каждом регионе можно насчитать много.

В-третьих, целевая программа социально-экономического развития, учитывая ее многоцелевой характер, должна иметь какие-то обобщающие цели, иначе она просто расползается на подпрограммы, не связанные между собой.

В-четвертых, развитие любого региона в большей или меньшей, но все равно в значительной степени зависит от экзогенных факторов: от поведения соседних регионов, от общегосударственной политики в различных сферах и даже от международной ситуации и мирового рынка. В этих условиях неизбежна вариантная проработка перспектив развития, в то время как целевая программа ориентирована на реализацию конкретных мероприятий, которые должны быть увязаны между собой в систему. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2011. С.329.

Перечень сложностей и особенностей региональных программ комплексного типа можно продолжить, однако и сказанного достаточно для того, чтобы утверждать: подобные программы по действующим правилам разработать невозможно, а те из них, которые были утверждены Правительством РФ, существенно отличаются от жестких нормативных требований.

Специфика региональных комплексных программ развития

Обострение проблем регионального развития России связано с первоочередной необходимостью устранения неоправданной неравномерности социально-экономического положения регионов, потребностью освоения природных ресурсов, поддержания экологического равновесия, совершенствования территориальной структуры хозяйства, обеспечения занятости населения и т.д. В этих условиях оправдано использование новых эффективных методов воздействия на экономику, в частности программно-целевого прогнозирования, которое позволяет квалифицированно и надежно, в сжатые сроки решать стратегические проблемы развития отдельных районов в увязке с единой .

Региональные программы - представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем.

Различают следующие виды региональных программ : межгосударственные, государственные (федеральные) и собственно региональные, формируемые и реализуемые по отраслевому признаку и комплексные. Узкоспециализированные программы, как правило, разрабатываются в составе целевых федеральных программ, например «Здравоохранение в России».

Региональные программы классифицируются по следующим признакам: территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность программной задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и др. Выделение признаков и соответствующих им классов программ служит условием поиска общих закономерностей в процессе их формирования и реализации. Классификационные признаки отражают содержание проблемы, характеризуют объекты программ, особенности управления ими и т.д..

Каждая региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Например, конкретная региональная (местная) программа может быть по территориальной принадлежности — областной; по функциональной ориентации — экологической; по масштабности проблемы — узкоспециализированной; по продолжительности — среднесрочной и т.д.

Специфика региональных программ заключается в том,что они формируются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, обусловлены общегосударственными и территориальными интересами. Отбор региональных проблем для программирования проводится, как правило, территориальными органами власти и управления. Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона, единицы административно-территориального деления Российской Федерации (республика, край, область, города федерального значения). Управляют проектированием и реализацией программ структуры исполнительной власти региона.

Региональные программы отличаются относительно небольшими по сравнению с государственными программами объемами работ и ресурсных затрат и обладают строгой целевой направленностью , точной адресностью, конкретным ограничением временных интервалов и увязываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой России.

• выравнивание межрайонных различий по показателям экономического, социального и научно-технического развития;
• формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики;
• сбалансированное (бездефицитное) региональное хозяйствование в условиях рынка;
• максимально полное и эффективное использование природных, материальных и трудовых ресурсов региона;
• развитие производств и сфер в соответствии с государственной селективной структурной политикой;
• охрана окружающей среды;
• преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных аварий;
• формирование инфраструктуры информационного обеспечения органов управления и хозяйствующих субъектов;
• духовное возрождение регионов, сохранение их исторического наследия, укрепление культурного потенциала, стабилизация общественно-политической и правовой обстановки.

Структура программы регионального развития

Состав и структура комплексной программы социально-экономического развития региона представляют собой перечень и взаиморасположение разделов, отражающих содержательную и функциональную характеристики принятого к реализации программного проекта.

1. Анализ и оценка сложившейся социально-экономической ситуации региона.
2. Оценка и состояния окружающей среды.
3. Состояние демографической ситуации и в регионе.
4. Концепция социально-экономического развития региона . Выполненные в предыдущих разделах анализ социально- экономического развития региона и оценка природных ресурсов, состояния окружающей среды, демографической ситуации и рынка труда дают представление о современных масштабах и структуре хозяйства региона, его материально-производственной базе, выявленных диспропорциях в экономике, а также дают прогноз численности трудовых ресурсов и возможностей использования природно-ресурсного потенциала, позволяют с учетом тенденций технического прогресса и выдвигаемых перед регионом хозяйственных задач выработать и сформулировать концепцию (прогнозный замысел) социально-экономического развития региона на расчетную перспективу. Главным содержанием концепции должны быть принципиальное (вариантное) определение направлений наиболее рационального использования крупных и эффективных ресурсов, оценка на этой основе сравнительной экономичности различных отраслей и установление путей правильного формирования всего хозяйственного комплекса.
5. Основные целевые подпрограммы . Выделяются основные для региона целевые подпрограммы, которые могут формироваться по отраслевому, функциональному и проблемному признакам.
6. Механизм осуществления программы. Излагается взаимоувязанный комплекс мер и действий, экономических рычагов, обеспечивающих решение проблемы.
7. Ресурсное обеспечение программы. Содержит расчеты предстоящих затрат (финансовых — по источникам поступления; материальных — по видам продукции; природных условий и ресурсов — по климатическим условиям, земельным, водным, растительным, топливно-энергетическим и минерально-сырьевым ресурсам; трудовых ресурсов — по профессионально-квалификационным группам; информационных — по видам; временных — по срокам). Из общего объема ресурсов выделяется та их часть, которая поступает из собственных источников.
8. Координация программных мероприятий. Обеспечивается согласование действий всех организаций, участвующих в осуществлении программы.
9. Оценка эффективности осуществления программы. Проводятся расчеты экономической эффективности программы.
10. Организация, формы и методы управления программой. Разрабатываемая организационно-функциональная структура управления формируется с учетом специфики программы и региона.

Разделы программы содержат необходимые обоснования и пояснения. Они формируются в целом на весь период реализации программы и по годам. Для долгосрочных программ первоначальная разбивка осуществляется по годам, последующая — по более продолжительным срокам.

Оформление каждой программы является стандартным: на титульном листе указываются соответствующая краевая, областная, городская администрация; дата выпуска; на листе согласования — утверждающая инстанция и организация, согласование с которыми необходимо.

Основными формами прямого участия государства в регулировании регионального развития станут осуществление государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих инвестиционных проектов, размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд (в том числе для поддержки проблемных регионов) посредством контрактной системы.

Число федеральных региональных программ должно быть невелико; они разрабатываются и финансируются только для регионов с особо сложными (критическими) социально-экономическими и экологическими проблемами, например для зоны Севера.

Принципиальное значение имеет увязка процессов разработки и принятия программ с формированием и проведением бюджетной политики. Необходима инвентаризация всех уже начатых на территории России программ с пересмотром приоритетов, сроков, источников их ресурсного обеспечения. Наиболее крупномасштабные комплексные программы должны проходить рассмотрение и утверждаться в высших законодательных органах. В условиях рыночных отношений управление государственными региональными программами не должно ограничиваться существующими органами исполнительной власти — могут утверждаться на договорных началах специальные государственные, частные, смешанные независимые компании, консорциумы, агентства со специальными полномочиями и ответственностью.